gobernanza

El año 2021 es, sin duda, un período crucial para el avance definitivo en un marco regulatorio e institucional que permitan impulsar las estrategias relativas a los datos tanto en el ámbito estatal como en el europeo. Por lo que se refiere a este último, tal y como se ha avanzado a través de diversos medios, la principal iniciativa se refiere a la previsible aprobación de un nuevo marco de gobernanza de los datos ya anunciado con el borrador de Reglamento que se hizo público en noviembre de 2020. Como puede comprobarse en este esquema, dicha normativa está llamada a convertirse en una de las piedras angulares de la política europea relativa a la apertura de datos.

Como fundamento de la propuesta de Reglamento sobre gobernanza de los datos se ha llevado a cabo previamente una evaluación de impacto que ha tenido en cuenta diversos criterios de análisis, además de valorar la relación coste-beneficio de cada una de las medidas contempladas. En concreto, la referida evaluación planteó varias opciones regulatorias de diversa intensidad con relación a los cuatros principales desafíos identificados:

• Identificar mecanismos para mejorar la reutilización de datos del sector público
• Promover la confianza en los intermediarios
• Facilitar la cesión de datos con fines altruistas
• Impulsar los aspectos horizontales de la gobernanza

La evaluación ha constatado que existen barreras relacionadas con las dificultades de acceso a los datos, sobre todo relativas a aspectos técnicos y la calidad de los datos, aunque también se destacan otros obstáculos como los relativos a la denegación del acceso o el establecimiento de condiciones injustas o prohibitivas, tanto económicas como de otra naturaleza.

A lo largo del proceso de elaboración de la evaluación de impacto se han obtenido evidencias a través de metodologías diversas y complementarias, tales como la realización de estudios de casos y la organización de jornadas por lo que respecta a la posible existencia de derechos de terceros que dificulten la reutilización y, asimismo, a las estructuras de gobernanza; la realización de estudios de mercado respecto del papel de los intermediarios; y la realización de análisis legales, sobre todo por lo que se refiere al altruismo en la cesión de los datos.

Las diferentes opciones regulatorias que se barajaron iban desde no adoptar medida alguna de carácter general (sin perjuicio de que se pudieran plantear con relación a ámbitos sectoriales concretos o, en su caso por los Estados miembros), hasta medidas regulatorias de alta/baja intensidad, sin descartar la simple coordinación basada en guías y recomendaciones.

¿Cuáles eran las diferentes opciones regulatorias contempladas en cada uno de los ámbitos referidos y por qué se han priorizado unas en lugar de otras?

Mecanismos para mejorar la reutilización de datos del sector público

Como medida de baja intensidad —finalmente elegida— se planteó que los Estados miembros establecieran una ventanilla única que permitiera a los reutilizadores ponerse en contacto con las entidades del sector público e, incluso, ofrecerles asesoramiento, en particular para facilitar la reutilización de datos de titularidad pública sujetos a los derechos de terceros de acuerdo con una serie de condiciones. La opción más exigente, descartada en la propuesta definitiva, consistía por el contrario en obligarles a crear un único organismo dotado de competencias decisorias, si bien implicaría importantes desafíos legales e institucionales y mayor rigidez.

Promover la confianza en los intermediarios

A este respecto el planteamiento consiste en tratar de reforzar el papel de los intermediarios en la tarea de impulsar sistemas confiables de intercambio de datos tanto en escenarios empresariales (B2B) como asimismo entre consumidores y empresas (C2B). En concreto, mientras que la alternativa de menor intensidad se centraba en un sistema de etiquetado/certificación de carácter voluntario para dichos intermediarios válido en toda la Unión, la opción más exigente hubiera consistido en imponer la obligatoriedad de tales sistemas. Las mayores dificultades relativas a la inexistencia de un foro industrial adecuado para el desarrollo de este modelo y las dificultades para fijar criterios de neutralidad, así como el riesgo de fragmentación, llevaron a que el borrador de Reglamento incorporase la primera de las alternativas.

Facilitar la cesión de datos con fines altruistas

Con relación a este objetivo, se trataba de garantizar la disponibilidad de más datos para el bien común aumentando la confianza en los sistemas inspirados en el altruismo en la cesión de datos. Así, se planteó la disyuntiva de exigir a los Estados que establecieran regímenes de certificación voluntaria para la puesta en práctica de mecanismos de altruismo de datos y/o para las entidades que los ofrezcan o, por el contrario, apostar por un modelo basado en la necesidad de disponer de una autorización para llevar a cabo tales actividades. Dicha autorización, otorgada por una autoridad pública con carácter previo y con validez en el resto de los Estados miembros, tendría por finalidad comprobar si efectivamente se cumplen los requisitos establecidos normativamente. Esta última alternativa fue finalmente elegida para reforzar la confianza en este tipo de entidades y mecanismos.

Impulsar los aspectos horizontales de la gobernanza

El borrador de Reglamento propone la creación de un grupo formal de expertos —el llamado Comité Europeo de Innovación en materia de Datos— encargado de impulsar el intercambio de prácticas y políticas nacionales a partir de la información ofrecida por los propios Estados, así como ejercer funciones de asesoramiento, facilitar la normalización y la mejora de la interoperabilidad, dotando de coherencia al modelo de gobernanza propuesto tal y como se explica en la siguiente imagen:

Sin embargo, se llegó a contemplar la creación de un organismo dotado de personalidad jurídica propia que, además de las anteriores funciones, asumiera la relativa a la supervisión del proceso de concesión de etiquetas y certificaciones, así como las autorizaciones otorgadas por los Estados miembros. Esta última alternativa fue rechazada, entre otras razones, debido al resultado del análisis coste/beneficio que se llevó a cabo desde el punto de vista de la eficiencia económica.

Finalmente, el propio documento contempla un mecanismo de revisión a medio plazo a través del cual comprobar si, transcurridos cuatro años desde la entrada en vigor de las previsiones del Reglamento —tres en el caso del objetivo referido a reforzar la confianza en la compartición de los datos—, las medidas adoptadas realmente cumplen con los resultados previstos en función de una serie de indicadores específicos para cada uno de los objetivos y las soluciones finalmente propuestos. En definitiva, se trata de un planteamiento que adquiere una singular relevancia si tenemos en cuenta el dinamismo que caracteriza la economía de los datos, ya que la regulación propuesta con el borrador de Reglamento está llamada a ser una de las principales herramientas a la hora de cumplir los objetivos formulados en la Estrategia europea de datos.

Contenido elaborado por Julián Valero, catedrático de la Universidad de Murcia y Coordinador del Grupo de Investigación “Innovación, Derecho y Tecnología” (iDerTec).

Los contenidos y los puntos de vista reflejados en esta publicación son responsabilidad exclusiva de su autor.

El impacto final que se puede obtener a través de una iniciativa de datos abiertos dependerá finalmente de múltiples factores interrelacionados que estarán presentes (o ausentes) en dichas iniciativas. Es por ello que el GovLab de la New York University ha analizado estos factores gracias al estudio de los varios casos de usos recopilados por su proyecto acerca del impacto del open data a lo largo del mundo llegando a elaborar una tabla periódica de los elementos habilitadores del impacto.

Estos elementos de impacto han sido finalmente clasificados en cinco categorías principales por las que haremos un rápido recorrido en las diferentes secciones a continuación.

Definición del problema y de la demanda de datos asociada

Obtener un mayor conocimiento anticipado de los problemas que deseamos resolver y la demanda de datos necesarios para poder darles solución es un primer paso lógico para la obtención del impacto deseado. Los elementos que entran en acción en esta categoría son:

• Análisis en profundidad de los futuros usuarios y optimización con respecto a sus necesidades desde el comienzo del proyecto.

• Definición de las causas y el contexto, distinguiendo claramente entre las causas del origen de los problemas que pretendemos atajar y los simples síntomas ocasionados por estos mismos problemas.

• Refinamiento a través de la descomposición del problema en cada uno de los factores que lo definen.

• Definición de los beneficios y objetivos esperados para poder proceder a la posterior medición de su grado de consecución.

• Auditoría de los datos necesarios para llevar a cabo la proposición de valor planteada e inventario de los datos realmente existentes al respecto.

Capacidad y cultura civil e institucional

La falta de conocimientos o de las capacidades mínimas tecnológicas y de gestión podría dar lugar a una barrera difícil de franquear a la hora de obtener el impacto esperado. Los elementos  que forman parte de esta categoría incluyen:

• Los elementos mínimos de hardware y software que constituyen las infraestructuras de datos necesarias para poder proporcionar el acceso y habilitar su uso.

• El capital humano, los servicios públicos y los elementos de la sociedad civil que constituyen la Infraestructura pública imprescindible para garantizar la disponibilidad de los datos en un ecosistema saneado.

• El nivel de alfabetización digital y el grado de penetración de internet necesarios para poder sacar provecho de los datos disponibles.

• Las barreras culturales o institucionales con respecto a la apertura y que podrían actuar como freno de la publicación o expansión de los datos abiertos.

• La existencia de las capacidades y conocimientos técnicos necesarios para poder sacar partido de los datos.

• Los canales de retroalimentación habilitados a la hora de recoger las experiencias de los usuarios y beneficiarios finales de los datos.

• Disponibilidad de los recursos necesarios para poder garantizar la sostenibilidad y disponibilidad en el largo plazo de los datos ya compartidos.

Gobernanza de los datos

La diversidad existente entre los distintos modelos de gobernanza con respecto a los estándares y políticas de publicación es otra variable claramente diferenciadora a la hora de hablar de impacto. Los elementos que forman parte de esta categoría incluyen:

• Elaboración de métricas de rendimiento que informen las decisiones a tomar en los proyectos de apertura a través de las diferentes iteraciones.

• Control de riesgos que pudiesen afectar a la privacidad de los datos o a información sensible para prevenir una exposición no deseada.

• Apertura por defecto como principio director de la estrategia y políticas existentes para garantizar el compromiso político al más alto nivel.

• Libre acceso a la información y otras políticas que funcionen como pilares necesarios sobre los que edificar los proyectos de apertura de datos.

• Medidas para asegurar una mínima calidad de los datos publicados de forma que sean suficientemente precisos y actualizados para poder sacarles provecho.

• Capacidad auténtica de respuesta ante las reacciones y necesidades cambiantes de los usuarios de los datos.

Colaboraciones con otros actores del ecosistema

Las colaboraciones con todo tipo de organizaciones e individuos que formen parte del ecosistema de los datos juegan un papel fundamental a la hora de afrontar un proceso de apertura con garantías de éxito. Los elementos que forman parte de esta categoría incluyen:

• Establecer conexiones cercanas con los gestores de los datos, tanto públicos como privados, es una buena estrategia a la hora de afrontar las carencias existentes en los datos con su ayuda.

• La actuación de los intermediarios y su rol a la hora de hacer llegar los beneficios de la apertura de datos a los usuarios finales puede llegar a marcar la diferencia respecto al éxito o fracaso de una iniciativa.

• Expertos de dominio que proporciones el conocimiento específico requerido a la hora de trabajar en sectores específicos y bien definidos.

• Colaboraciones con otros individuos y organizaciones afines en cuanto a la filosofía de apertura.

Gestión de riesgos

Un proceso de apertura de datos siempre estará expuesto a un cierto nivel de riesgos que se deben identificar y afrontar adecuadamente. Los elementos que forman parte de esta categoría incluyen:

• Problemas de privacidad para los que será necesario garantizar la anonimización de los datos frente a las distintas técnicas de identificación individual.

• Técnicas de seguridad de los datos no intrusivas para proteger la información sensible frente a una exposición no deseada pero sin comprometer la apertura del resto de datos.

• Problemas en la toma de decisiones debido a fundamentarse en información incorrecta o incompleta.

• Profundización en la asimetría de poder ante la imposibilidad de poder acceder a los datos por parte de algunos grupos marginados en beneficio de una minoría privilegiada.

• Uso del open data como simple lavado de imagen en lugar de perseguir un verdadero cambio transformador.

Aunque obviamente existen otras variables de contexto que afectarán a nuestras posibilidades de éxito en cada caso específico, trabajar sobre los elementos anteriormente vistos tendrá sin duda un efecto positivo sobre el impacto final de nuestras iniciativas de apertura de datos.

Hay una reflexión que recorre últimamente la comunidad global de los datos abiertos sobre si el modelo de apertura de datos que se ha venido realizando hasta ahora está ya agotado y es necesario ir más allá con una nueva generación de apertura. Según David Eaves, uno de los mayores logros en esta primera era de la apertura de datos ha sido conseguir que los gobiernos se den cuenta no sólo de la creciente importancia de los datos abiertos, sino también de las grandes carencias que presentan en cuanto a una correcta gestión de los datos en general. Tal y como se discutía además en las conclusiones de la última Conferencia Internacional de los Datos Abiertos, es hora de abordar el problema de los datos de una forma más general y afrontar el debate y la reforma de los procesos de gobernanza de los datos dentro de la administración en general, consiguiendo finalmente que la apertura forme parte integral de los mismos.

El último Barómetro de los Datos Abiertos aborda precisamente el tema de los datos como una forma de gobierno, en la que la apertura de datos no puede considerarse simplemente como un proyecto más dentro de la administración, sino que tiene que formar parte integral de la misma. Para ello será necesario llevar a cabo cambios no sólo en las políticas de gestión de los datos, sino también en las estructuras internas de la administración y en los mecanismos de decisión. En definitiva se trata de ir más allá de la pura formulación de políticas y cambiar de verdad los hábitos del día a día. Para ello será también muy importante saber aprovechar los momentos coyunturales adecuados que nos puedan ayudar en dicho cambio, como por ejemplo la transformación digital que están llevando a cabo actualmente muchas administraciones. Para ello esta última edición del Barómetro nos propone actuar en tres áreas clave:

1) Apertura por defecto – Que, aunque debe tomarse como un objetivo a largo plazo, requiere también de una serie de actuaciones continuas y muy concretas para conseguir el cambio cultural y estructural, incluyendo: Recursos; personal; liderazgo; presupuesto; respaldo político; estrategias y calendarios de implementación; y las políticas y leyes que proporcionen el marco legal necesario para garantizar el acceso a la información y los datos de una forma adecuada y, al mismo tiempo, asegurar la protección de la privacidad.

Por ejemplo, Japón lleva ya una década planificando la apertura por defecto de su gobierno a través de su estrategia global de datos abiertos gubernamentales, que ha sido diseñada para que los datos sean un activo valioso para los ciudadanos. Además cuentan con un organismo de alto nivel para la promoción interna de la apertura de datos que informa regularmente sobre los avances tanto a nivel nacional como local.

2) Infraestructuras de datos – Donde es necesario llevar a cabo una transformación técnica y organizativa para modificar los hábitos de trabajo en la administración y conseguir así que la apertura de datos sea sostenible. A día de hoy la calidad de los datos sigue siendo baja y faltan todavía muchos datos, y aunque en general se ha mejorado en los formatos las licencias de uso siguen siendo un problema. La principal barrera a la hora de mejorar en esta área es que, en general, la gestión de los datos abiertos se sigue haciendo de forma prácticamente artesanal mediante pequeños grupos informales (u open data champions) que alimentan plataformas ad-hoc para la catalogación de datos, en lugar de apostar por una transformación completa de las herramientas de gestión de los datos y una formación adecuada para todos aquellos servidores públicos que trabajan con ellos.

Por ejemplo, el estándar de servicios digitales del Reino Unido presenta un conjunto de 18 criterios que la administración debe seguir para conseguir crear servicios eficaces. Entre estos principios, que son aplicables a toda la administración, se encuentran varios que fomentan también la apertura e intercambio de la información a través del uso de estándares abiertos y plataformas comunes.

3 ) Publicar con un propósito – El éxito final de cualquier iniciativa de datos abiertos debe medirse en función de su contribución a mejorar la vida de las personas y el conjunto de la sociedad. Sin embargo, hoy en día es todavía muy difícil encontrar ejemplos de colaboración entre el gobierno y la sociedad civil a la hora de afrontar la apertura de datos más allá de algunos grupos de trabajo que normalmente involucran únicamente a expertos en la materia y con el tiempo suelen acabar también desapareciendo.

Por ejemplo, a través de la alianza para la contratación abierta se han establecido desde el comienzo una serie de grupos de trabajo con participantes no sólo del gobierno, sino de todos los sectores de la sociedad. La finalidad de este método de trabajo es el poder facilitar la publicación de datos sobre contratación pública de manera que sean más útiles para las empresas y los ciudadanos, y sirvan además para mejorar los propios procesos de contratación, su eficiencia y su transparencia. La iniciativa está teniendo un gran éxito por su utilidad contrastada y cuenta ya con más de 40 países que o bien han adoptado ya el estándar o se han comprometido formalmente a hacerlo.

Por tanto, pasada ya de una década de datos abiertos, es hora de dar por terminada esta primera generación de iniciativas y dar paso a nuevas y renovadas actuaciones que afronten la apertura de datos como una parte integral de la actividad diaria en el conjunto de la administración, tomando las medidas necesarias para su sostenibilidad a lo largo del tiempo.

Contenido elaborado por Carlos Iglesias, Open data Researcher y consultor, World Wide Web Foundation.

Los contenidos y los puntos de vista reflejados en esta publicación son responsabilidad exclusiva de su autor.

España es uno de los países más destacados en la apertura de datos del sector público, de acuerdo con el informe Open Data Maturity in Europe 2017 –recordemos que nuestro país ocupa la segunda posición del ranking que mide la madurez y disponibilidad de los datos abiertos en Europa, solo por detrás de Irlanda-. Aunque este dato es muy positivo, fruto de mucho trabajo, no hay que olvidar que todavía queda bastante información pública susceptible de ponerse a disposición de los ciudadanos y reutilizadores. Pero muchas organizaciones desconocen cómo hacerlo.

Por ello, la Federación de Municipios y Provincias de España (FEMP) ha publicado “Datos abiertos: guía estratégica para su puesta en marcha y conjuntos de datos mínimos a publicar”. Esta guía busca posicionarse como “el itinerario de trabajo sobre la apertura de datos y su reutilización para todas las administraciones locales”. Es decir, proporciona una serie de recomendaciones y pautas para que las entidades publiquen sus datos de forma útil y eficaz, facilitando el acceso a la información y su reutilización.

En concreto, el informe incluye información sobre los siguientes aspectos a tener en cuenta a la hora de abordar una iniciativa de datos abiertos:

• El marco legal,  europeo y español, y las distintas ordenanzas locales.

• El mapa tipo de un portal de datos abiertos. El informe detalla los componentes básicos que debe tener un portal - como el catálogo, el buscador simple o las condiciones de uso-, junto aquellos que son recomendables- como el Servicio SPARQL o las herramientas de visualización-.

• El modelo de gobernanza y roles, en base al principio de Gobierno Abierto. El texto  define las funciones de los distintos implicados en la iniciativa y da consejos para luchar contra la resistencia al cambio.

• El modelo de apertura de datos, que abarca desde la identificación de los conjuntos de datos a abrir, hasta la publicación del portal, su difusión y mantenimiento.

• El plan tecnológico, donde se analizan las distintas herramientas, plataformas, formatos y estándares a utilizar, en base a factores como la interoperabilidad y la seguridad.

• Los sistemas de medición que permiten determinar si los datos ofrecidos responden a las necesidades de los usuarios.

• El plan de formación y difusión¸ para identificar las características principales de los profesionales que deben gestionar el portal y los perfiles de usuarios que los van a utilizar.

• Una serie de conceptos básicos que no siempre sabemos diferenciar.

Esta guía ha sido elaborada por el Grupo de Datos Abiertos de la Red de Entidades Locales por la Transparencia y la Participación Ciudadana de la Federación, integrado por entidades locales, personal de universidades, la asociación ASEDIE, autónomos, emprendedores, empresas e instituciones como Red.es. La labor de este grupo no finalizó con la publicación de esta guía, sino que siguen aunando esfuerzos para promover los datos abiertos, como la identificación de nuevos conjuntos de datos que permitan homogeneizar la publicación de datos abiertos y facilitar su gestión. Estos conjuntos de datos se recogen en la siguiente figura.

Este miércoles, 14 de febrero, tendrá lugar en el Auditorio de Medialab Prado, Madrid, el encuentro “Tus Datos, Mis Datos, Nuestros Datos”: una jornada organizada por Iniciativa Open Data, que desde las 9.30 h hasta las 14.00 h, estará dedicada al uso masivo de los datos, desde diferentes perspectivas, en la sociedad actual.

El evento dará comienzo con una Jornada Abierta donde los asistentes –previa inscripción- podrán atender a tres espacios temáticos. En el primero de ellos se expondrán las novedades del catálogo nacional de datos (dato.gob.es), mostrando aquellos datasets más utilizados por la ciudadanía. Posteriormente, Adolfo Antón, responsable de Datalab, dedicará el segundo espacio temático a tratar los aspectos clave para la reutilización de los datos abiertos.  El tercer y último espacio temático estará dirigido a presentar la importancia de los datos para mover la ciudad, y será liderado por Ángeles Navarro de OpenDataSoft.

Durante la segunda parte del encuentro se celebrará el Seminar Data, destinado a gestores de datos de la Administración Pública, profesionales del open data y expertos en derechos digitales y/o transparencia. Dado su público objetivo, a este evento solo se puede acceder mediante invitación; aunque se abrirán una veintena de plazas al público el día antes de la jornada. El seminario de datos está compuesto por un maratón de speech donde siete perfiles diferentes presentarán 7 miradas a los datos, un debate para discutir sobre su importancia, su pertenencia, marco legal, oportunidades como persona emprendedora y la ciudadanía, entre otros.

A continuación tendrá lugar una mesa redonda en la cual se hablará sobre el potencial socioeconómico de los datos abiertos, así como sobre el derecho a la privacidad y la generación de valor a escala local. Este espacio contará con las asistencia de Juan Tomás García, de OpenSistemas, Borja Adsuara, consultor de estrategia digital, asuntos públicos y regulatorios, Helen Darbishire, de Access Info Europe y Elisa de la Nuez, de la Fundación ¿Hay derecho?, cuatro expertos para debatir sobre los datos abierto como generador de riqueza.

Por último, la jornada finalizará con un debate, que contará con más de una veintena de expertos de renombre en el ámbito de los datos, y en el cual los participantes compartirán su conocimiento para elaborar un decálogo sobre el marco institucional de derechos para aprovechar el valor de los datos en la sociedad.

A través de esta jornada se pretende promover el conocimiento, la reutilización y la formación de la ciudadanía en materia de datos abiertos, al mismo tiempo que se brinda apoyo a proyectos emprendedores basados en ellos. Un espacio abierto a través del cual reflexionar sobre la gobernanza, los derechos digitales y el uso de los datos en la sociedad para, en jornadas posteriores, aplicar las conclusiones extraídas entre un público más general.

Para más información, visita www.nuestrosdatos.es

El Foro para la Gobernanza en Internet (IGF, en sus siglas en inglés) ha publicado esta pasada semana la relación completa de propuestas de talleres presentadas para la 5º reunión de este foro, que se celebrará en Vilna (Lituania) del 14 al 17 de septiembre de este año.