Este episodio se centra en el gobierno del dato y en explicar por qué es importante contar con normas, políticas y procesos que permitan asegurar que los datos sean correctos, fiables, seguros y útiles. Para ello, analizamos la Ordenanza Tipo sobre Gobierno del Dato de la Federación Española de Municipios y Provincias, conocida como la FEMP, y su aplicación en un organismo público como es el Ayuntamiento de Zaragoza. De ello se encargarán los siguientes invitados:

• Roberto Magro Pedroviejo, Coordinador del Grupo de Trabajo de Datos Abiertos de la Red de Entidades Locales por la Transparencia y la participación Ciudadana de la Federación Española de Municipios y Provincias y funcionario público del Ayuntamiento de Alcobendas.
• María Jesús Fernández Ruiz, Jefa de la Oficina Técnica de Transparencia y Gobierno Abierto del Ayuntamiento de Zaragoza.

Escuchar el pódcast completo

Resumen de la entrevista

1. ¿Qué es el gobierno del dato?

Roberto Magro Pedroviejo: Nosotros, en el ámbito de las Administraciones Públicas, definimos el gobierno del dato como un mecanismo organizativo y técnico que aborda de forma integral las cuestiones relativas al uso de los datos en nuestra organización. Abarca todo el ciclo de vida de los datos, es decir, desde su creación hasta su archivo o incluso, si fuera necesario, su purga y destrucción. Su propósito es que los datos sean de calidad y estén disponibles para todos aquellos que los precisen: a veces, será solo la propia organización internamente, pero otras muchas veces será la ciudadanía en general, los reutilizadores, el ámbito universitario, etc. El gobierno del dato debe facilitar el derecho de acceso a los mismos. En definitiva, el gobierno del dato permite dar respuesta al objetivo de gestionar eficaz y eficientemente nuestra administración y conseguir mayor interoperabilidad entre todas las administraciones.

2. ¿Por qué es importante este concepto para un municipio?

María Jesús Fernández Ruiz: Porque hemos comprobado que, dentro de las organizaciones, tanto públicas como privadas, la obtención y la gestión de los datos muchas veces se realizan sin seguir criterios homogéneos, estándares o las técnicas adecuadas. Esto se traduce en una situación difícil y costosa, que se agrava cuando intentamos desarrollar un espacio de datos o desarrollar servicios relacionados con los datos. Por lo tanto, es necesario un paraguas que nos obligue a la gestión del dato, como ha comentado Roberto, eficaz y eficiente, siguiendo estándares y criterios homogéneos, lo que nos facilita la interoperabilidad.

3. Para dar respuesta a este reto, es necesario establecer una serie de directrices que ayuden a las administraciones locales a establecer un marco legal. Por ello se ha creado la Ordenanza Tipo sobre Gobierno del Dato de la FEMP. ¿Cómo fue el proceso de desarrollo de este documento de referencia?

Roberto Magro Pedroviejo: Dentro del Grupo de Datos Abiertos de la Red que se creó allá por el año 2017, una de las personas con la que hemos contado y que ha aportado muchísimas ideas, ha sido María Jesús, desde el Ayuntamiento de Zaragoza. Salíamos del COVID, justo en marzo de 2021, y recuerdo perfectamente la reunión que tuvimos en una sala que nos prestó el Ayuntamiento de Madrid en el Palacio de Cibeles. María Jesús estaba en Zaragoza y entró por videoconferencia a esa reunión. Ese día María Jesús, viendo qué cosas y qué trabajos podíamos abordar dentro de este grupo multidisciplinar, propuso crear una ordenanza tipo. La FEMP y la Red ya tenían experiencia en crear ordenanzas tipo para intentar mejorar, y sobre todo ayudar, a los municipios y entidades locales o diputaciones a que crearan normativas.

Empezamos a trabajar un equipo multidisciplinar, liderado por José Félix Muñoz Soro, de la Universidad de Zaragoza, que es la persona que ha coordinado el texto normativo que hemos publicado. Y unos meses más tarde, concretamente en enero de 2022, hicimos ya una quedada. Nos reunimos presencialmente en el Ayuntamiento de Zaragoza y ahí empezamos a fijar las bases de por qué la ordenanza tipo, qué tipo de articulado debía ser, qué tipo de estructura debía tener, etc. Y nos reunimos un equipo, como decíamos, multidisciplinar, en el que estaban expertos en gobernanza del dato y juristas de la Universidad de Zaragoza, personal de la Universidad Politécnica de Madrid, compañeras de la Universidad Politécnica de Valencia, profesionales del ámbito público local y periodistas expertos en datos abiertos.

El primer borrador se publicó en mayo/junio del año 2022. Además, se dispuso a consulta pública a través de la plataforma que tiene el Ayuntamiento de Zaragoza de Participación Ciudadana. Nos pusimos en contacto con unos 100 expertos de ámbito nacional y recibimos como unas 30 aportaciones de mejoras, de las cuales se incluyeron la mayoría, y que permitieron que a finales del año pasado tuviéramos ya el texto definitivo, que se pasó al área jurídica de la FEMP para validarlo. En febrero del año 2024 se publicó la normativa, que ya está dispuesta en la página web de la Red para su descarga de forma gratuita.

Quiero aprovechar esta oportunidad para agradecer el excelente trabajo realizado por todas las personas participantes en el equipo que desde sus respectivas ópticas han trabajado de forma desinteresada para crear este conocimiento y compartirlo con todas las administraciones públicas españolas.

4. ¿Cuáles son los beneficios que se esperaban de la ordenanza?

María Jesús Fernández Ruiz: Para mí, uno de los objetivos principales de la ordenanza, y creo que es un gran instrumento, es que recoge el ciclo completo de vida del dato. Se recoge desde que se genera el dato, cómo se gestiona el dato, cómo se facilita el dato, cómo se tiene que guardar la documentación asociada al dato, cómo se tienen que guardar los históricos, etc. Lo más importante es que establece unos criterios para gestionar el dato respetando todo su ciclo de vida.

La ordenanza también establece unos principios, que no son muchos, pero que son muy importantes y que nos van marcando, que nos hablan, por ejemplo, de la gobernanza efectiva del dato y nos describe lo importante que es establecer procesos a la hora de generar el dato, de gestionar el dato, de facilitar el dato, etc.

También es otro principio muy importante, que lo ha comentado Roberto, el tratamiento ético del dato. Es decir, la importancia de recoger la trazabilidad del dato, de ver por dónde se mueve el dato y de respetar los derechos de las personas físicas y jurídicas.

Otro principio muy importante y que genera mucho ruido en las instituciones es que hay que gestionar el dato desde la fase de diseño, la gestión del dato por defecto. Muchas veces, cuando empezamos a trabajar los datos con criterios de apertura, lo estamos ya haciendo a la mitad del ciclo de vida del dato o casi al final. Tenemos que diseñar la gestión del dato desde el principio, desde el origen. Esto nos ahorra muchísimos recursos, tanto humanos como económicos.

Otro tema importante para nosotros y que defendemos dentro de la ordenanza es que la administración tiene que estar orientada al dato. Tiene que ser una administración que va a diseñar sus políticas basada en la evidencia. Una administración que va a considerar el dato como un activo estratégico y por lo tanto facilitará los recursos que sean necesarios.

Y otro tema, que comentamos muchas veces también con Roberto, es la importancia de la cultura del dato. Cuando trabajamos y publicamos el dato, un dato que es interoperable, que es fácil de reutilizar, que se comprende, etc. no podemos detenernos ahí, sino que hay que hablar de la cultura del dato, que también viene recogida en la ordenanza. Es importante que difundamos qué es un dato, qué es un dato de calidad, cómo acceder al dato, cómo utilizar el dato. Es decir, cada vez que publiquemos un conjunto de datos, debemos plantearnos actuaciones relacionadas con la cultura del dato.

5. El Ayuntamiento el de Zaragoza ha sido pionero en la aplicación de esta ordenanza. ¿Cómo ha sido este proceso de implementación y qué retos os estáis encontrando?

María Jesús Fernández Ruiz: Este reto ha sido muy interesante y además nos ha ayudado a mejorar. Fue muy rápido al principio y ya en junio íbamos a presentar la ordenanza a lo que es el gobierno de la ciudad. Hay un proceso donde los diferentes partidos hacen votos particulares sobre la ordenanza y dicen “este punto me gusta”, “este punto me parece más interesante”, “este habría que modificarlo”, etc. Nuestra sorpresa es que hemos tenido más de 50 votos particulares a la ordenanza, después de haber pasado el proceso de consulta pública y de haber salido en todos los medios de comunicación, que también fue enriquecedor, y ha habido que contestar a estos votos. La verdad es que nos ha ayudado a mejorar y, en estos momentos, estamos esperando a que vaya a gobierno.

Cuando me dicen ¿cómo te sientes María Jesús? La respuesta es bien, vamos avanzando, porque gracias a esa ordenanza que está pendiente de aprobarse en gobierno del Ayuntamiento de Zaragoza, ya hemos sacado una serie de contratos. Uno que es importantísimo para nosotros: elaborar un inventario de datos y de fuentes de información de nuestra institución, que creemos que es el instrumento básico para gestionar el dato, saber qué datos tenemos, dónde se originan, qué trazabilidad tienen, etc. Por lo tanto, no hemos parado. Gracias a ese marco todavía no aprobado, nosotros hemos podido avanzar a base de contratos o algo que es básico en una institución: la definición de los profesionales que tienen que participar en la gestión del dato.

6. Mencionabas la necesidad de elaborar un inventario de conjuntos de datos y fuentes de información, ¿de qué tipo de conjuntos de datos estamos hablando y qué información descriptiva debe incluirse de cada uno?

Roberto Magro Pedroviejo: Hay un core, digamos un núcleo central, con una serie de conjuntos de datos que nosotros recomendamos en la propia ordenanza, haciendo referencia a otro trabajo que se hace en el grupo de datos abiertos, que es el de recomendar 80 conjuntos de datos que podríamos publicar en las administraciones públicas españolas. Ahí, además, se pone el foco en los conjuntos de datos de alto valor, los que más pueden beneficiar a la gestión municipal o pueden beneficiar aportando valor social y económico a la ciudadanía en general y al ámbito empresarial y los reutilizadores. Cualquier administración que quiera empezar a trabajar el tema de los conjuntos de datos y se pregunte por dónde empezar a publicar o gestionar datos, se tiene que centrar, sobre todo, bajo mi punto de vista, en tres apartados clave en una en una ciudad:

• Los datos de las personas, es decir, nuestro queridísimo padrón: quiénes son las personas que vive en nuestra ciudad, sus edades, sexo, direcciones postales, etc.
• Los datos urbanísticos y de territorio, es decir, dónde viven esas personas, cuál es la delimitación territorial que tiene el municipio, etc. Todo lo que tiene que ver con esos conjuntos de datos relacionados con las calles, los viales, incluso el alcantarillado, las vías públicas o el alumbrado, es necesario inventariarlo, conocer dónde están esos datos y tenerlos, como ya hemos dicho, actualizados, estructurados, accesibles, etc.
• Y, por último, todo lo que tiene que ver con cómo se gestiona la ciudad, por supuesto, con el ámbito tributario y presupuestario.

Es decir: el ámbito de las personas, el ámbito del territorio y el ámbito tributario. Eso es por lo que nosotros recomendamos empezar. Y al final ese inventario de conjuntos de datos lo que hace es describir cuáles son, dónde están, cómo están y será la primera base sobre la que empezar a construir el gobierno del dato.

María Jesús Fernández Ruiz: Otro tema que también es muy fundamental, que se recoge en la ordenanza, es definir los conjuntos de datos maestros. Simplemente una pequeña anécdota. A la hora de crear un espacio de datos espaciales, es básico el callejero, la cartografía base y el portalero. A la hora de reunirnos a trabajar, se creó una comisión técnica y consideramos que estos eran conjuntos de datos maestros del Ayuntamiento de Zaragoza. La calidad del dato viene determinada por un concepto que viene en la ordenanza, que es respetar la soberanía del dato: quien crea el dato es el soberano del dato y él es el responsable de la calidad del dato. Hay que respetar la soberanía y eso determina la calidad.

Entonces descubrimos que, en el Ayuntamiento de Zaragoza, teníamos cinco identificadores distintos de portal. Para mejorar esta situación, definimos un identificador único descriptivo que declaramos como dato maestro. De esta forma, todas las entidades municipales van a utilizar el mismo identificador, el mismo callejero, la misma cartografía, etc. y eso hará que todos los servicios relacionados con la ciudad sean interoperables.

7. ¿Qué mejoras adicionales creéis que podrían incluirse en futuras revisiones de la ordenanza?

Roberto Magro Pedroviejo: La propia ordenanza, al ser un instrumento normativo, está adaptada a la normativa actual española y europea. Es decir, habrá que estar muy atentos. -ya lo estamos- a todo lo que se está publicando sobre inteligencia artificial, espacios de datos y datos abiertos. La ordenanza se tendrá que ir adaptando porque es un marco normativo para dar cumplimiento a la legislación presente, pero si ese marco normativo cambia, haremos las modificaciones oportunas para su cumplimiento.

También me gustaría resaltar, dos cosas. Ha habido algún ayuntamiento más y una universidad, concretamente el Ayuntamiento de San Feliu de Llobregat y la Universidad de La Laguna, interesados en la ordenanza. Hemos recibido más peticiones para conocer un poquito más la ordenanza, pero lo más valientes han sido el Ayuntamiento de Zaragoza, que fueron los que la propusieron y son los que están sufriendo en sus carnes el proceso de publicación y aprobación definitiva. De esa experiencia que está obteniendo el propio Ayuntamiento de Zaragoza seguramente aprenderemos todos, sobre cómo abordarlo en cada una de las administraciones, porque nos copiamos y podemos ir más rápido. Yo creo que, poco a poco, una vez que Zaragoza publique la ordenanza, otros ayuntamientos y otras instituciones se irán sumando. Primero porque ayuda a organizar la casa por dentro. Ahora que estamos en un proceso de transformación digital que no es rápido, sino que es un proceso largo, este tipo de ordenanzas nos va a ayudar, sobre todo, a ordenar los datos que tenemos en la administración. Los datos y la gestión del gobierno de los datos nos van a poder ayudar a mejorar la gestión pública hacia dentro de la propia organización, pero sobre todo hacia los servicios que se prestan a la ciudadanía.

Y lo último que quería remarcar, y es muy importante también, es que, si los datos no son de calidad, no están actualizados y no están metadatados, poco haremos o nada en la administración desde el punto de vista de la inteligencia artificial, porque la inteligencia artificial se va a basar en los datos que tengamos y si no son correctos ni están actualizados, el resultado y las predicciones que nos pueda hacer la IA no nos van a servir para nada en la administración pública.

María Jesús Fernández Ruiz: Decir que es muy importante lo que acaba de decir Roberto sobre la inteligencia artificial y los datos de calidad. Y añadir dos cosas que estamos aprendiendo a la hora de implementar esta ordenanza. La primera sería la necesidad de definir procesos, es decir, la gestión eficiente de los datos se tiene que basar en procesos. Y otra cosa que yo creo que tendríamos que hablar, y hablaremos dentro de la FEMP, es la importancia de definir los roles de los diferentes profesionales que participan en la gestión del dato. Hablamos de gestor de los datos, de proveedor de los datos, proveedor tecnológico, etc. Si yo tuviera ahora la ordenanza, hablaría de esa definición de los roles que tienen que participar en una eficiente gestión de los datos. Es decir, procesos y profesionales.