Legislación y justicia

Los datos se han convertido en uno de los pilares del proceso de transformación digital de la sociedad, lo que interpela también a sectores como la justicia y la aplicación del derecho. Gracias a ellos, se ha conseguido mejorar el acceso a la información y la estadística, permitiendo que la toma de decisiones se base en cifras objetivas a las que poder aplicar nuevas técnicas como la automatización y la inteligencia artificial.

Así y con el objetivo de seguir ahondando en las ventajas derivadas del ecosistema de los datos, el próximo 17 y 18 de octubre, la Universidad de Salamanca organiza, en colaboración con el Ministerio de Justicia, un simposio sobre Justicia y Datos.

¿Cuáles serán las temáticas a abordar?

Durante las dos jornadas que durará el evento y a través de las distintas ponencias, se tratará de reflexionar sobre "el papel de los datos para el buen funcionamiento de los servicios públicos". Es decir, cómo pueden ayudar los datos abiertos a mejorar la eficiencia y la eficacia de estos de cara a la ciudadanía y los servicios ofrecidos a la misma.

En línea con esta idea, las cuestiones que formarán parte del simposio girarán en torno a los siguientes temas:

• Asistentes personalizados
• Analítica de Datos
• Diseño de Visualizaciones de Datos
• Gobernanza, Transparencia y Datos Abiertos
• IA – NLP
• IA – Otros
• Robotización
• Espacios compartidos de datos
• Capacitación en Datos, IA, RPA

Así, mientras la primera jornada estará formada por conferencias de personas relevantes del sector de la Justicia, el Derecho y el sector académico, en la segunda, se mostrarán las distintas iniciativas del sector tecnológico del ámbito internacional y del legal-tech relacionadas con los datos.

Igualmente, en salas simultáneas, se analizarán proyectos públicos y privados en los que se aplica la tecnología a los servicios de Justicia y del Derecho.

En conclusión, se trata de un evento que busca convertirse en un punto de encuentro para la innovación en el ámbito de la justicia. De forma que, a través del intercambio de experiencias y casos de éxito, entre la administración, instituciones y empresas privadas de cualquier ámbito sea posible orientar el uso de los datos a proveer y dar soluciones a problemas concretos.

¿Cómo puedo asistir?

La asistencia a las jornadas será gratuita y estas se desarrollarán en la Hospedería Arzobispo Fonseca de Salamanca. Para poder asistir, será necesario cumplimentar el siguiente formulario de inscripción. Asimismo, y al igual que sucede con otros eventos similares, este también será retransmitido online y en directo.

Hoy en día los datos mueven el mundo. Condicionan las políticas públicas, el comportamiento de los algoritmos y la toma de decisiones de múltiples empresas. Por ello es importante contar con cifras que representen correctamente la realidad, es decir, que tengan en cuenta todas las variables, incluidas las de género.

Thais Ruiz de Alda es fundadora y CEO de Digital Fems, una entidad que diseña proyectos para aumentar la presencia de mujeres en entornos tecnológicos. Además de tareas de consultoría y diseño de políticas de igualdad, Digital Fems lleva a cabo proyectos basados en ciencia de datos con perspectiva de género. En esta entrevista, Thais nos habla sobre la situación actual y los retos que se encuentran en este campo.

Entrevista completa:

1. ¿Por qué es importante contar con datos con perspectiva de género?

Los datos con perspectiva de género son una herramienta para poder medir aspectos varios, de manera diferenciada entre hombres y mujeres, entre sexos diferentes.

También sirven para medir la realidad en clave identidad de género, en el caso de que se disponga de información al respecto. Por último, hay materias, ámbitos de tratamiento de datos, donde es fundamental incluir perspectivas interseccionales, como el género o el origen. Por ejemplo, cuando se recogen datos acerca del uso de servicios sanitarios visibilizamos afectaciones diferenciadas según si los pacientes son de sexo diferente, o por ejemplo en el uso del transporte público, es importante identificar el sexo de quien usa el servicio, para diseñar un servicio de acuerdo con las necesidades de las personas pasajeras: espacio para dar pecho, espacio para ir con niños, seguridad y evitación de acoso sexual u otro tipo de agresiones. El problema que tenemos hoy todavía es la carencia o inexistencia de este tipo de datos. El famoso gender data gap o la brecha de género en los datos. Por eso muchas organizaciones dicen que sin datos con perspectiva de género, la igualdad no es posible. Without GenderData, equality is not.

2. ¿Cuál es el estado actual de este tipo de datos? Indica que existe una brecha de género en los datos…

Existe una brecha de género en los datos tremenda. En general, y desde que empezó la era de los gobiernos abiertos, allá por 2007, han sido las administraciones públicas las que empezaron abriendo los datos. Ello tiene lógica, dado que han sido las administraciones las generadoras de estadísticas oficiales y propietarias y guardianas de algunos datos que los ciudadanos creamos a través del uso de servicios públicos. Según las Naciones Unidas, en diciembre de 2020, sólo teníamos el 39% de los datos con perspectiva de género que necesitamos para supervisar los ODS. Así que, desde el lado de los poderes públicos, hace falta todavía recorrer camino. Creo que la perspectiva de futuro para este tipo de datos es positivamente buena, ya que vamos por buen camino, avanzando en la creación de este tipo de datos. Aquí es donde podemos decir que, en paralelo, hay organizaciones de la sociedad civil que están también trabajando en la generación de datos con perspectiva de género. Muchas organizaciones de mujeres se han dado cuenta de la necesidad de crear y recolectar estos datos para paliar esa brecha. Es más, ahora mismo, organizaciones de la sociedad civil, son las que deben impulsar y presionar para mostrar el valor de esta tipología de datos y pugnar por que los poderes públicos los generen. Ahora nos falta que otros stakeholders como empresas o entornos académicos prioricen esta necesidad y generen datos con perspectiva de género para conocer cuestiones que afectan de manera diferenciada a hombres y mujeres. El tema daría para una tesis doctoral… pero en resumen, el primer escollo que hay que resolver es producir datos con esta perspectiva, que ha sido ignorada, y una vez que dispongamos de estos datos, seremos capaces de leer la realidad, de medirla y de extraer conclusiones que nos permitirán tomar decisiones con mucha más precisión.

Según las Naciones Unidas, en diciembre de 2020, sólo teníamos el 39% de los datos con perspectiva de género que necesitamos para supervisar los ODS

3. Desde Digital Fems habéis puesto en marcha, junto con otras organizaciones, GenderDataLab.org, un repositorio de datos abierto con perspectiva de género. ¿Qué tipo de información puede encontrar un usuario allí? ¿Cuáles son los retos con los que os habéis encontrado a la hora de recolectar y hacer públicos este tipo de datos?

Genderdatalab es un espacio de experimentación y de publicación de datasets con perspectiva de género de reciente creación, donde las personas visitantes pueden optar por:

• Aprender, mediante los artículos, recomendaciones, guías o best practices e información recabada sobre la disciplina de datos con perspectiva de género. Es un espacio de uso común porque tras registrarse, las personas usuarias pueden crear datasets y publicarlos, con licencias abiertas para dar a conocer sus informes estudios, etc
• Registrarse y publicar datasets; es un espacio de uso común porque tras registrarse, las personas usuarias pueden crear datasets y publicarlos, con licencias abiertas para dar a conocer sus informes estudios, etc.
• Descargarse o usar la API de los datasets, o simplemente visitar los datasets y visualizarlos…

A pesar de nuestra “juventud” hemos tenido experiencias diversas: hemos convencido a organizaciones para que publiquen sus datos, que contenían la perspectiva de género, en formato abierto y han tenido ciertos miedos al pensar que la información en abierto es susceptible de ser manipulada. Por lo tanto, hemos evangelizado acerca de lo que es open data a comunidades no “digitalizadas”. Por otro lado, hemos visto como, al contrario, organizaciones que querían publicar informes inclusivos con el género, se abrían a hacerlo, y nos pedían ayuda y apoyo en la ejecución. También hemos detectado algunos miedos en el uso de la plataforma, es decir, resistencias a publicar datasets por “miedo” a que no estén bien diseñados, etc. y por eso ahora vamos a publicar mini cursos de formación para familiarizar a las personas usuarias con las funcionalidades de la plataforma, así como con los contenidos y animar a los miembros de la plataforma, que tiene unos cuantos cientos de personas registradas ya.

4. Una de las áreas donde los datos también nos pueden ayudar es en la lucha contra la violencia machista. Este es el ámbito de trabajo de su proyecto DatosContraelRuido.org, donde utilizan técnicas Big Data para analizar miles de archivos de datos sobre la materia. ¿Cómo han desarrollado el proyecto y cuál ha sido su impacto?

El proyecto DatosContraElRuido.org, ha sido el primer proyecto que lanzamos desde Digital Fems en clave de activismo de gender data. El proyecto lo desarrollamos para que, a través de aplicar nuestra metodología, se pudieran entender conceptos jurídicos complejos en unas visualizaciones de datos, procesados y analizados bajo una perspectiva de género. Con ello se busca explicar la presencia de las violencias machistas en el territorio español, o la tipología de violencias que se ejercen con los datos que el Ministerio de Justicia y el Consejo General del Poder Judicial publican. Con todos estas miles de líneas de información, hemos sido capaces de crear un relato comprensible para las personas de a pie, y diseñar campañas de comunicación que permitan comprender la dimensión de las violencias machistas.

Cada vez que publicamos una actualización de los datos, conseguimos un impacto mediático relativamente importante, que nos ha permitido ser invitadas a muchos foros, sobre todo de entornos de violencia machista para explicar, tres cuestiones:

1. Crear tecnología o soluciones tecnológicas con perspectiva de género, ayuda a ampliar el campo de visión de los problemas. Nos hacen falta más mujeres tecnólogas que puedan abordar aspectos sociales
2. Los datos con perspectiva de género, o GenderData, es una disciplina de la ciencia de datos que no sólo compete al ámbito de la recolección de datos, sino que también se aplica en la manera de estructurar los datos y de procesarlos para su análisis. 
3. Todos los datos se pueden descargar en GenderDataLab.org para que cualquier persona pueda a su vez tratar esos datos y ampliar el ámbito de análisis.

El impacto social que perseguimos es clarificar la gran presencia de las violencias machistas, basándonos en datos oficiales, innegables…. y generar conciencia social acerca de ello. Para nosotras, DatosContraElRuido.org es una herramienta abierta y consultable por la sociedad para conocer la realidad de un tipo de violencia, de la que es necesario hablar claro y alto. Si la droga, los accidentes de tráfico y la seguridad pública son ámbitos de interés público, la violencia que algunos hombres ejercen sobre las mujeres también lo es. El 70% de las denuncias son archivadas…

DatosContraelRuido permite entender conceptos jurídicos complejos en unas visualizaciones de datos, procesados y analizados bajo una perspectiva de género. Con ello se busca explicar la presencia de las violencias machistas en el territorio español, o la tipología de violencias que se ejercen con los datos que el Ministerio de Justicia y el Consejo General del Poder Judicial publican.

5. En su opinión, ¿cuáles deberían ser las acciones estratégicas para generar datos con perspectiva de género desde el ámbito institucional?

Vivimos en sociedades data driven o basada en datos, y vamos a más… entonces, tendría todo el sentido del mundo tener en cuenta las diferentes herramientas, metodologías y procesos que ayuden a generar los datos de mejor calidad posible. Ahi está clarísimo que nos hace falta un plan de acciones para hacer posible esto.

Lo primero de todo es ofrecer formación a las personas, departamentos y equipos responsables de mantener datasets o con potencial de crear datasets dentro de la Administración pública. Es necesario invertir en capacitar a las personas que gestionan la generación de datos. En realidad, es una “pata” de lo que se entiende por digitalizar o transformar digitalmente a la Administración Pública.

Lo segundo es potenciar la creación de esta tipología de datos a través de instrumentos administrativos. Por ejemplo, la Comisión Europea anunció en 2020 que los beneficiarios de sus becas de investigación tendrían que incorporar análisis de sexo y género en el diseño de sus estudios, seguramente debido a la experiencia de la COVID-19 y las vacunas.

Lo tercero es generar acciones de concienciación acerca de esta nueva disciplina, y los beneficios que implicaría, pero esto sin las otras acciones no sirve de nada. Y lo más importante, sin presupuestos para incentivar cambios o poner en marcha elementos de innovación, no hacemos nada…

Lo primero de todo es ofrecer formación a las personas, departamentos y equipos responsables de mantener datasets o con potencial de crear datasets dentro de la Administración pública.

6. Aunque es un sector en constante crecimiento, las mujeres todavía son minoría en los entornos laborales ligados al ámbito tecnológico. ¿Cuáles son las razones detrás de esta situación? ¿Qué medidas habría que tomar para cambiarla?

Es complejo porque esta realidad se da en todo el planeta, países y territorios. Uno de los motivos más fuertes, es que existe una fuerte presencia de estereotipos de género acerca de lo “tecnológico”. Hay muchísimos estudios que muestran cómo incluso desde edades tempranas, las niñas y los niños asocian tecnología a habilidades masculinas. Seamos conscientes de que en la cuna de la cultura tech, Sillicon Valley, existe un término que se usa constantemente para definir rasgos de culturas corporativas: Brogrammer, fusión entre brother y programmer.

Los estereotipos operan invisiblemente, y son una de las causas de que no haya mujeres universitarias en estudios específicos en campos relacionados con las ingenierías, y por lo tanto su entrada a entornos profesionales también resulta tener tasas muy bajas. Se habla de que las mujeres representan aproximadamente el 30% del total de empleados del sector tech, en un sector cuyo crecimiento es del 10% anual, vs el 0,4%, que es el ritmo de crecimiento de la tasa de empleo en la zona euro. Así que la tasa de reclutamiento de mujeres tecnólogas es baja porque hay pocas, pero es que además esta tasa sigue bajando a medida que van desarrollándose las carreras profesionales y la retención del talento femenino es una asignatura pendiente en el sector tech.

La solución a esto es compleja, porque implica que por un lado deben activarse políticas públicas que generen acciones que potencien mayor presencia femenina. Por ejemplo el Ayuntamiento de Barcelona ha sido pionero en regular y poner criterio y medios para darle la vuelta a la tendencia del sector (la medida de gobierno se llama BcnFemTech). Por otro lado, también y sobre todo deben activarse políticas corporativas entre las empresas que forman parte del sector a través de la creación de medidas que incentiven la entrada de más mujeres, y la retención de este talento, que además revierte directamente en los beneficios de la empresa: el software, cuantas más personas diversas lo diseñen, mejor y más efectivo será, tal y como dice la Fundación Bill y Melinda Gates.

La tasa de reclutamiento de mujeres tecnólogas es baja porque hay pocas, pero es que además esta tasa sigue bajando a medida que van desarrollándose las carreras profesionales y la retención del talento femenino es una asignatura pendiente en el sector tech.

7. ¿Puede adelantarnos cuáles son las próximas líneas de trabajo de Digital Fems en materia de datos abiertos?

Pues seguimos trabajando con datos de algunas organizaciones con las que colaboramos, por ejemplo con CIMA, donde hacemos un seguimiento de sus informes acerca de la presencia de la mujer en el cine, y monitorizamos la evolución del número de mujeres que trabajan en la industria, dirigen pelis o las guionizan, y de paso calculamos la brecha de género. También vamos a publicar en abierto dos trabajos que hemos hecho este año: una encuesta a empresas con sede en Cataluña acerca de roles y tareas de las mujeres en entornos tecnológicos, y un informe y dataset acerca de mujeres en entornos tech en España. Estamos muy contentas porque estos dos informes van a aportar luz en la realidad de las mujeres tecnólogas en España. Para el último trimestre de 2022 seguramente estaremos trabajando en un proyecto de datos y música también, a través de EllesMusic: el sector de la música, trabaja con metadatos no estandarizados, y el género debería de incorporarse como un elemento de metadata.

El pasado mes de diciembre, el congreso de los Diputados convalidó el Real Decreto-ley 24/2021, donde se transponían varias directivas europeas, entre las que se encontraba la Directiva (UE) 2019/1024 relativa a los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público. Esta directiva busca ampliar el ámbito de aplicación de la normativa anterior, adecuando las garantía y obligaciones jurídicas al panorama actual de innovación, donde tecnologías como la Inteligencia Artificial (IA) podrían beneficiarse de una mayor disponibilidad de datos del sector público. Esta iniciativa está alineada con la Estrategia de datos de la Unión Europea para la creación de un mercado único de datos donde la información fluya libremente entre Estados y entre sectores.

Con este Real Decreto-ley se procedió a modificar las previsiones de la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, aportando novedades en materia de sujetos obligados, tipos de datos a considerar de especial interés o procedimientos de tramitación de solicitudes, entre otros aspectos. Como señala la Directiva, con esta nueva regulación se trata de favorecer la reutilización de la información del sector público en un contexto de transformación digital, tratando de impulsar el “empleo inteligente de los datos”, así como la “creación de nuevos servicios y aplicaciones basados en el uso, la agregación o la combinación de datos”. Resultaba, por tanto, imprescindible actualizar el marco normativo puesto que las anteriores disposiciones estaban “desfasadas con respecto a estos rápidos cambios y, como consecuencia de ello, pueden perderse las oportunidades económicas y sociales que ofrece la reutilización de los datos públicos”.

Estas novedades han sido analizadas por un equipo coordinado por los investigadores Julián Valero y Rubén Martínez, como parte del proyecto “Datos abiertos y reutilización de la información del sector público en el contexto de su transformación digital: la adaptación al nuevo marco normativo de la Unión europea (ref. PID2019-105736GB-I00)”, financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación.

Principales conclusiones del estudio

Partiendo de estas premisas, el estudio se ocupar de realizar un análisis sistemático del nuevo marco regulatorio, destacando las siguientes conclusiones:

• Persiste todavía una cierta timidez por parte de la regulación europea a la hora de establecer obligaciones claras y precisas en orden a facilitar el acceso a la información del sector público con fines de reutilización. En este sentido, la remisión a la regulación de los Estados miembros del régimen del acceso a la información constituye una dificultad añadida a la hora de facilitar un mercado europeo de la reutilización.
• Se ha ampliado el ámbito subjetivo de aplicación de la normativa sobre reutilización incluyendo a nuevos sujetos a los que resulta de aplicación la normativa. En consecuencia, dichas entidades han de proceder a ajustar la gestión de los datos que generan a la nueva regulación, lo que supone un desafío importante en la medida que no siempre coincide con el ámbito de aplicación de la normativa sobre procedimiento administrativo común y régimen jurídico del sector público, regulación que ha servido para impulsar la modernización tecnológica en este ámbito.
• La nueva categoría de los datos de alto valor constituye una de las principales novedades de la nueva regulación. Más allá de las medidas que se adopten a nivel europeo, el estudio sugiere que los Estados adopten una perspectiva más amplia que la prevista en la Directiva. Así se propone no sólo incluir a ciertos sujetos privados sino, además, establecer nuevos conjuntos de datos al margen de los que establezca la Unión Europea, como es el caso de los referidos a la contratación del sector público.
• La Directiva también establece que “los Estados miembros crearán dispositivos prácticos que faciliten la búsqueda de los documentos disponibles para su reutilización”. En este sentido, el estudio sugiere que se aproveche la actual tramitación parlamentaria del proyecto de ley para establecer una regulación específica en la legislación española, puesto que se trata de instrumentos de gran relevancia para la consecución de los objetivos que plantea la Unión Europea, especialmente por lo que se refiere a la Inteligencia Artificial.
• Resulta imprescindible impulsar una regulación que aborde de manera adecuada la cuestión relativa a la responsabilidad de las entidades del sector público. En concreto, el estudio considera que la normativa vigente puede generar inseguridad jurídica para los reutilizadores, que no encontrarán un marco jurídico adecuado para impulsar iniciativas de transformación digital a partir de la reutilización de la información del sector público.
• Aunque la nueva regulación permite que los organismos públicos sigan estableciendo condiciones que restrinjan la reutilización de los datos o limiten la competencia, dicha posibilidad está condicionada al respeto de ciertas garantías. Con ello se ha dado un importante espaldarazo a la utilización de licencias abiertas. Sin embargo, el hecho de que exista una amplia diversidad en las condiciones que establece cada organismo genera importantes disfunciones para los reutilizadores, lo que justificaría, según el estudio, que se plantee la creación de un modelo de licencia gubernamental abierta a partir de la regulación legal.
• Debería procederse a establecer una regulación más precisa del procedimiento administrativo que ha de tramitarse por las entidades públicas ante las solicitudes de acceso con fines de reutilización. Según el estudio, una atención especial debería prestarse a las causas  de desestimación ya que resultan excesivamente genéricas en su redacción actual. También se considera necesario revisar la regulación del silencio administrativo desde la perspectiva de la normativa europea, que resulta especialmente exigente respecto de la motivación de la denegación del acceso. Finalmente se propone la creación de un órgano de control independiente, de manera que las reclamaciones que se formulen ante dicho órgano sustituyan a los recursos administrativos ordinarios, posibilidad que expresamente permite la legislación sobre procedimiento administrativo común.

Estas son algunas de las principales aportaciones del estudio, cuyo resultado final se ha materializado en el libro “Datos abiertos y reutilización de la información del sector público”, publicado por la editorial Comares, el primer libro en el que estudia de manera exhaustiva en España el nuevo régimen jurídico en esta materia integrando la normativa europea y la legislación estatal.

El impulso de la Comisión para promover  espacios de datos en el marco de una Estrategia europea se sustenta en la decidida apuesta por un marco normativo que le dote de coherencia regulatoria en toda la Unión. En particular, se busca establecer una sólida regulación que ofrezca seguridad jurídica a un modelo basado en el respeto a los derechos y libertades. Así, en un primer momento se han promovido sendas iniciativas para, de una parte, establecer las bases normativas del modelo de gobernanza —ya definitivamente adoptado mediante el Reglamento (UE) 2022/868, de 30 de mayo— y, de otra, fijar reglas armonizadas relativas al acceso y uso equitativo de los datos en toda la Unión.

Sin embargo, aun reconociendo la importancia del diseño de esta arquitectura jurídica de ámbito general, la efectiva apertura e intercambio de los datos requiere una aproximación más concreta que tenga en cuenta las singularidades de cada ámbito sectorial y, en particular, las dificultades y desafíos que han de afrontarse. Así pues, teniendo en cuenta el marco regulatorio general antes referido, la Comisión ha presentado  la primera iniciativa regulatoria de uno de estos espacios, el relativo a los datos de salud, que actualmente se encuentra en fase de consulta pública y de negociación en el Consejo de la UE y en el Parlamento Europeo, y que se enmarca en el proyecto de creación de un espacio europeo de datos sanitarios.

En concreto, más allá de facilitar el desarrollo de servicios electrónicos transfronterizos, la propuesta pretende abordar un triple objetivo:

• Establecer un marco jurídico uniforme que facilite el desarrollo, la comercialización y el uso de los sistemas de historiales médicos electrónicos, para lo cual se establece un esquema de autocertificación obligatorio para ciertos sistemas que, en todo caso, contempla algunas excepciones como, por ejemplo, los programas informáticos para fines generales utilizados en los entornos sanitarios.

• Facilitar el acceso electrónico de los pacientes a sus propios datos en el marco de la prestación de la asistencia sanitaria (uso primario de los datos sanitarios). A este respecto, la propuesta trata de reforzar la coherencia en todos los Estados miembros a la hora de proteger los datos de carácter sanitario más allá del lugar donde se realice la prestación sanitaria o en tipo de entidad que lo lleve a cabo.

• Impulsar la reutilización de tales datos para otros fines secundarios. A tal efecto se contempla un modelo de gobernanza propio con un organismo específico al frente —el denominado Consejo del Espacio Europeo de Datos Sanitarios—y el despliegue de estructuras administrativas estatales debidamente coordinadas —organismos de acceso a los datos sanitarios—.

A continuación, veremos este último punto más en detalle.

El impulso de los usos secundarios

Por lo que se refiere a la reutilización de los datos para otras finalidades distintas de la asistencial, la propuesta de Reglamento parte de la siguiente evidencia: aunque los datos sanitarios ya están siendo recogidos y tratados utilizando medios electrónicos, sin embargo, en muchos casos el acceso a los mismos no se facilita para satisfacer otras finalidades de interés general. Por esta razón, con carácter general, se pretende establecer una regulación amplia que facilite los usos secundarios de los datos sanitarios, entre otros para la elaboración de estadísticas, el desarrollo de actividades formativas y de investigación, como la innovación tecnológica —incluyendo el entrenamiento de algoritmos— o la medicina personalizada.

Sin embargo, a los efectos de negar el acceso a los datos sanitarios, expresamente se declaran incompatibles algunos usos secundarios, como es el caso de:

• La adopción de decisiones perjudiciales para las personas físicas, entendiendo por tales no sólo las que produzcan efectos jurídicos sino, asimismo, las que les afecten de manera significativa. A este respecto, se destacan específicamente las modificaciones relativas a los contratos de seguro, como por ejemplo el incremento de las primas que se han de abonar.

• La realización de actividades de publicidad o comercialización dirigidas a profesionales sanitarios, organizaciones del sector o personas físicas.

• La puesta a disposición de los datos a terceros que no se contemplen en el permiso de datos que se otorgue.

• El desarrollo de productos y servicios perjudiciales, incluyendo particularmente las drogas ilícitas, las bebidas alcohólicas, los productos del tabaco o los bienes o servicios que contravengan el orden público o la moral.

Con relación a los sujetos obligados a compartir los datos, en principio la propuesta de Reglamento se extiende a quienes recojan y traten datos con financiación pública, quienes deberán ponerlos a disposición de los organismos competentes en materia de acceso a los datos sanitarios para facilitar su reutilización. Sin embargo, dada la importancia que tienen en algunos Estados, la normativa también extiende su ámbito de aplicación a sujetos privados prestadores de servicios sanitarios —salvo que se trate de microempresas—y, asimismo, asociaciones profesionales. En concreto, esta regulación afectaría a «toda persona física o jurídica que sea una entidad o un organismo del sector sanitario o asistencial, o que lleve a cabo investigaciones en relación con estos sectores, así como instituciones, órganos y organismos de la Unión que tengan el derecho o la obligación de poner a disposición, así como de registrar o entregar determinados datos, restringir el acceso a ellos o intercambiarlos».

Objeto y condiciones del acceso a los datos sanitarios

La propuesta de Reglamento parte de un concepto amplio de datos sanitarios, donde se incluyen las siguientes categorías: 

La normativa parte de una regla general: el acceso a los datos anonimizados como medida para reducir los riesgos de privacidad, aunque también se contempla un régimen específico para los datos de carácter personal. En este supuesto, la solicitud deberá incorporar una justificación adecuada y los datos únicamente se proporcionarán seudonimizados.

Por lo que se refiere a la forma de acceso, la especial sensibilidad de los datos sanitarios determina que se proponga que se deban facilitar a través de un entorno de tratamiento seguro que cumpla las normas técnicas y de seguridad establecidas en la propuesta. En particular,se propone que el tratamiento de los datos personales sólo pueda hacerse en entornos seguros, bajo el control de las autoridades de acceso a datos y sin que se puedan descargar por los reutilizadores; solo se contempla permitir la descarga de datos no personales.

Organismos de acceso a los datos sanitarios

Desde la perspectiva del modelo de gobernanza en que se sustenta la propuesta, los Estados deberán disponer de al menos un organismo de acceso a los datos sanitarios que facilite el acceso electrónico a los mismos para fines secundarios. En el caso de ser varios organismos debido a exigencias derivadas de su organización político-administrativa, uno de ellos ejercerá funciones de coordinación. Más allá de la libertad organizativa por parte de los Estados a la hora de elegir una u otra fórmula organizativa, resulta esencial que se garantice la independencia del organismo coordinador, sin perjuicio de los mecanismos de control financiero o judicial.

Como ya se ha indicado, la finalidad principal de esta medida consiste en garantizar una aplicación uniforme y coherente del marco normativo del acceso a los datos sanitarios para fines secundarios en toda la Unión Europea, en particular por lo que se refiere a la protección de datos personales en este sector. A este respecto, se propone que dichos organismos habrán de tener asignadas las competencias que les permitan verificar el cumplimiento de dicha normativa y, en particular, la imposición de sanciones y otras medidas como la exclusión temporal o definitiva del Espacio Europeo de Datos de Salud de quienes no cumplan sus obligaciones.

La armonización que pretende conseguir la propuesta de Reglamento se proyecta asimismo en el establecimiento de un proceso normalizado para la expedición de permisos de reutilización de datos para finalidades secundarias. En concreto, el caso de que no baste con el acceso anonimizado a los datos, deberá motivarse por qué es necesario el acceso seudonimizado. En este último caso, la solicitud deberá especificar la base jurídica para solicitar el acceso a los datos desde la perspectiva de la normativa sobre protección de datos personales, los fines secundarios para los que se pretenden reutilizar, así como una descripción de los datos y herramientas necesarias para su tratamiento.

Finalmente, la propuesta de Reglamento incluye obligaciones de publicidad activa dirigidas a los citados organismos acerca de los conjuntos de datos disponibles. Se trata de una medida esencial, ya que la existencia de un catálogo de conjunto de datos a nivel europeo —a partir de la interconexión de los estatales— resultaría de enorme utilidad para impulsar no sólo la investigación y la innovación sino, igualmente, la toma de decisiones a nivel normativo y político. En concreto, respecto a cada conjunto de datos disponibles, se habrá de indicar su naturaleza, la fuente de la que provienen y las condiciones para su puesta a disposición.

En definitiva, se trata de una iniciativa ciertamente innovadora para hacer frente a la diversidad regulatoria existente en cada Estado miembro que, sin embargo, está en una fase inicial de tramitación. Precisamente, en este momento se encuentra abierto un trámite de participación que permite formular alegaciones frente a la redacción inicial hasta el día 28 de julio de 2022 a través de un sencillo procedimiento accesible a través de este enlace.

Contenido elaborado por Julián Valero, catedrático de la Universidad de Murcia y Coordinador del Grupo de Investigación “Innovación, Derecho y Tecnología” (iDerTec).

Los contenidos y los puntos de vista reflejados en esta publicación son responsabilidad exclusiva de su autor.

La actual Directiva 2019/1024 relativa a los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público, adoptada en junio de 2019, se estableció para sustituir y mejorar la antigua Directiva 2003/98/CE. Entre sus objetivos estaba el impulso de la disponibilidad de los datos del sector público para su reutilización, estableciendo algunas normas mínimas de armonización que favorezcan su uso como materia prima para la innovación en todos los sectores económicos. Cabe destacar que esta directiva se ha incorporado en el ordenamiento español a través del Real Decreto-ley 24/2021, de 2 de noviembre, de transposición de varias directivas de la Unión Europea.

Entre los cambios más significativos que presentó la Directiva 2019/1024 se encontraba la elaboración de una lista de conjuntos de alto valor a resaltar entre aquellos en poder de los organismos públicos.

Datos de alto valor: definición y características

La Directiva describe los datos de alto valor como “documentos cuya reutilización está asociada a considerables beneficios para la sociedad, el medio ambiente y la economía, en particular debido a su idoneidad para la creación de servicios de valor añadido, aplicaciones y puestos de trabajo nuevos, dignos y de calidad, y al número de beneficiarios potenciales de los servicios de valor añadido y aplicaciones basados en tales conjuntos de datos”.

Esta definición nos ofrece algunas pistas sobre la forma en que se pueden identificar dichos conjuntos de datos de alto valor. La identificación se puede llevar a cabo a través de una serie de indicadores que incluyan:

• Potencial para generar:
  
  • Beneficios sociales o medioambientales significativos
  • Beneficios económicos y nuevos ingresos
  • Servicios innovadores
• Potencial en cuanto a número de usuarios beneficiados, con atención particular a las PYMEs.
• Capacidad para ser combinados con otros conjuntos de datos.

¿Cómo se deben publicar los datos de alto valor?

Según la Directiva, la publicación de estos conjuntos de datos ha de cumplir los siguientes requisitos:

• Ser reutilizables de manera gratuita.
• Ofrecerse a través de interfaces de programación de aplicaciones (APIs).
• Estar disponibles en un formato legible por las máquinas.
• Presentar una opción de descarga masiva, siempre que sea posible.

Además, deben ser compatibles con las licencias estándar abiertas.

¿Qué categorías temáticas se consideran datos de alto valor?

La Estrategia Europea de Datos incorpora los datos de alto valor como una capa de datos común que facilita, junto con los datos procedentes del sector privado, el despliegue de espacios de datos sectoriales en áreas estratégicas.

Originalmente, la directiva incluía en su anexo una serie de temáticas prioritarias que podrían ser consideradas datos de alto valor: datos geoespaciales, observación de la tierra y medioambientales, meteorológicos, estadísticos, registros empresariales o datos sobre el transporte.

Sin embargo, estas categorías eran muy amplias. Por ello, la UE ha puesto en marcha una iniciativa para la realización de una lista donde se indique más concretamente qué tipo de datos son considerados de alto valor y cómo deben publicarse. Tras una amplia consulta a las partes interesadas y teniendo en cuenta el resultado de la evaluación de impacto, la Comisión determinó, dentro de cada una de las seis categorías de datos, varios conjuntos de datos de especial valor y las disposiciones para su publicación y reutilización.

La lista adopta la forma de un acto de ejecución vinculante. La granularidad y modalidad de publicación varía de un conjunto de datos a otro, intentando conseguir un balance entre los potenciales beneficios socioeconómicos y medioambientales, y la carga financiera y organizativa a soportar por los titulares de los datos públicos. También se deben tener en cuenta las legislaciones sectoriales ya existente que regulen estos conjuntos de datos.

Abierto el periodo de comentarios al proyecto de ley “Datos abiertos: disponibilidad de conjuntos de datos públicos”

El siguiente paso es conocer la opinión de la ciudadanía sobre los datasets propuestos. Actualmente la Comisión Europea mantiene abierta una sección específica en su web, al final de la cual, cualquier ciudadano de la Unión Europea puede aportar sus comentarios para ayudar a mejorar y enriquecer esta iniciativa. La consulta pública tendrá una duración de cuatro semanas, desde el pasado 24 de mayo hasta el próximo 21 de junio de 2022.

Para poder presentar tu comentario, tan solo necesitarás registrarte utilizando tu correo electrónico o algunas redes sociales más populares, como Twitter o Facebook.

Recuerda que para poder expresar tu opinión y que sea tenida en cuenta por el organismo público, tu comentario deberá cumplir con las reglas y normas establecidas. Además, puedes consultar los comentarios ya realizados por otros ciudadanos de diferentes países y que se ofrecen de manera pública. La web también incluye una visualización que presenta datos sobre el número de opiniones ofrecidas por país o la categoría a la que pertenecen los participantes (empresas privadas, instituciones académicas, de investigación, ONGs, ciudadanía, etc.).

Esta lista supondrá un hito realmente importante ya que, por primera vez en muchos años, se podrá establecer una guía explícita y común sobre cuáles son los conjuntos mínimos de datos que deben estar siempre disponibles y cuáles deben ser las condiciones para su reutilización en toda la Unión Europea.

A nivel de España, la Oficina del Dato, en colaboración de los actores interesados, será la encargada de aterrizar esta lista y especificar otros conjuntos de datos adicionales, tanto públicos como privados, en base a lo indicado en el Real Decreto-ley 24/2021.

Actualizado 29/02/24

A finales de 2021, se llegó a un acuerdo entre el Parlamento Europeo y los Estados miembros para impulsar la propuesta de Reglamento sobre Gobernanza de los Datos. Con ella se pretendía crear los procesos y estructuras que facilitasen el intercambio de datos entre todos los actores relevantes.

Poco tiempo despues le siguio otra nueva iniciativa regulatoria por parte de la Comisión Europea: la denominada Ley de Datos (Data Act). Se trata de un nuevo Reglamento con el que se pretenden impulsar reglas armonizadas relativas al acceso y uso equitativo de los datos en el marco de la Estrategia Europea. Una vez culminada la oportuna consulta pública y, a la vista de las conclusiones del correspondiente análisis de impacto, se ha formulado esta propuesta que está llamada a transformar profundamente el marco regulatorio europeo sobre los datos.

¿Qué objetivos pretende afrontar la nueva regulación?

La iniciativa parte de una elemental premisa: a pesar de los avances realizados todavía persiste un problema general relativo a la insuficiente disponibilidad de datos en el conjunto de la Unión Europea. En este sentido, se ha constatado que no se trata simplemente de una dificultad específica del ámbito estatal, de manera que ha parecido necesario promover una nueva regulación europea cuyos principales objetivos son:

• Incrementar la seguridad jurídica con relación a los derechos relativos al acceso y el uso de los datos, especialmente en un entorno tecnológico de objetos interconectados.
• Hacer frente a los desequilibrios en las relaciones contractuales entre empresas cuyo objeto se refiere a la disponibilidad de los datos.
• Establecer las condiciones en las que las entidades privadas deberán facilitar datos a los organismos públicos en situaciones excepcionales.
• Promover un marco para la interoperabilidad eficiente de los datos desde una perspectiva intersectorial.
• Establecer unas garantías mínimas para los usuarios de servicios de tratamiento de datos cuando cambien de proveedor.

Veamos cada uno de estos puntos en detalle.

Impulso del acceso y uso de los datos

Una de las principales novedades del Reglamento se refiere a la adopción de medidas para facilitar el acceso a los datos generados por objetos conectados (IoT). En concreto, se ha identificado la ausencia de incentivos suficientes para que los titulares de los datos los pongan a disposición de los usuarios de los objetos y servicios, que son, en definitiva, quienes los generan cuando los utilizan o disfrutan. A este respecto, la falta de regulación adecuada determina que exista una clara incertidumbre acerca de los derechos y obligaciones que corresponde a cada una de las partes, esto es, fabricantes de los objetos, personas que los utilizan y, en su caso, terceros que presten servicios.

El planteamiento consiste en obligar a los fabricantes de los objetos a compartir, en condiciones adecuadas, los datos que se generen durante la utilización de productos o servicios  —que pueden incluir incluso una compensación razonable— con los propios usuarios e, incluso, con terceros, en particular con la finalidad de facilitar los servicios de postventa y mantenimiento. En consecuencia, se asignan derechos de acceso y uso, frente al reconocimiento de derechos exclusivos derivados de la mayor capacidad de control que inicialmente correspondería a fabricantes y diseñadores.

Por otra parte, se establecen medidas específicas destinadas a reforzar la posición jurídica de quienes utilizan los objetos, en concreto por lo que se refiere a los datos generados durante el disfrute de los productos o servicios relacionados. A este respecto se refuerza el derecho de información previo a su adquisición, debiendo indicarse al usuario la naturaleza y el volumen de los datos que se prevé generar, cómo puede acceder a los mismos y cómo se van a generar o, entre otros aspectos, quién va a utilizar esos datos o cómo solicitar que se compartan con terceros. Por otra parte, se al fabricante del objeto o prestador del servicio a que garantice al usuario el acceso a los datos generados, sin que pueda exigirle ninguna información adicional más allá de la estrictamente necesaria para verificar su condición de usuario.

Desequilibrios contractuales entre empresas

Por lo que se refiere a las relaciones entre empresas, el Reglamento ha establecido medidas dirigidas a asegurar que exista un equilibrio razonable y, en concreto, evitar imposiciones abusivas en los contratos entre empresas cuando se negocien las condiciones relativas al acceso y utilización de datos. Así, por una parte, se concretan los supuestos en que una cláusula se considera abusiva para una micro/pequeña/mediana empresa, tal y como sucedería, por ejemplo, cuando se le impidiera realizar una copia de los datos que ella misma ha generado o se le impusieran restricciones indebidas en cuanto a las vías de recurso en caso de incumplimiento. Por otra parte, se especifican en qué circunstancias las condiciones se han impuesto unilateralmente de manera indebida, correspondiendo a la empresa que propuso la cláusula la carga de probar que no ha existido tal imposición. La obligatoriedad de estas medidas se refuerza con la prohibición expresa de ignorarlas incluso si hubiese un acuerdo a tal efecto entre ambas partes.

Suministro de datos a entidades públicas

Respecto de las relaciones entre empresas y organismos públicos, el Reglamento contempla la obligatoria puesta a disposición de ciertos datos para hacer frente a necesidades excepcionales vinculadas a emergencias o, incluso, situaciones donde el interés público así lo exija. Se trata de una medida que no resultaría de aplicación a empresas de menor tamaño y que, en todo caso, estaría sometida a una serie de límites y condiciones, entre los que destacan:

• La exigencia de demostrar la necesidad excepcional que justifica la puesta a disposición de los datos, debiendo concretar la finalidad del uso y su duración.
• A los datos proporcionados no les resultará de aplicación la normativa sobre datos abiertos y reutilización de la información del sector público.
• En el caso de que el objeto de la puesta a disposición se refiera a datos de carácter personal, se exigirá que se adopten medidas razonables dirigidas a la seudonimización, siempre que no resulte incompatible con la finalidad perseguida.
• Si la puesta a disposición de los datos tuviera por objeto hacer frente al cumplimiento de una tarea de interés público, se exige la existencia de una previsión legal y que no se hubiesen podido obtener por otra vía, incluyendo su compra en el mercado.

En todo caso, esta regulación no afecta a los casos en que la puesta a disposición de los datos por parte de las empresas tenga lugar en el marco del cumplimiento de obligaciones legales derivadas del ejercicio de funciones de vigilancia o comprobación, tal y como sucedería singularmente con la realización de tareas de inspección por las autoridades públicas.

Apuesta decidida por la interoperabilidad

Uno de los principales problemas a los que pretende hacer frente el nuevo Reglamento es el relativo al alto nivel de fragmentación de los datos, en particular debido de la existencia de “silos” que impiden su interconexión dada la ausencia de normas eficaces sobre interoperabilidad. A este respecto se establece la obligación para los operadores de espacios de datos de cumplir una serie de requisitos mínimos para facilitar la interoperabilidad, en particular por lo que se refiere a la concreción de las condiciones técnicas y jurídicas que permitan el tratamiento automatizado de los datos. Asimismo, se establecen unas condiciones específicas para los contratos inteligentes -esto es, programas informáticos que ejecutan y liquidan transacciones sobre la base de condiciones predeterminadas- desde la perspectiva de la puesta a disposición de los datos, contemplándose un sistema de declaración de conformidad europeo e, incluso, el establecimiento de criterios de normalización.

Los requisitos relativos a la interoperabilidad pueden ser de ámbito general o, en su caso, estar referidos a sectores específicos, para lo cual resultará imprescindible un enfoque jurídico amplio que tenga en cuenta las exigencias de los respectivos marcos normativos que resulten de aplicación en cada caso. A tal efecto, el impulso definitivo a los espacios europeos de datos puede resultar, sin duda, de gran importancia para concretar el alcance de la regulación en algunos ámbitos de gran relevancia estratégica y de indiscutible interés público.

Garantías frente al cambio de proveedor

Otra de las principales novedades de la propuesta consiste en reconocer unos derechos mínimos a los usuarios de los servicios de tratamiento de datos cuando cambien de proveedor, de manera que se amplíe su capacidad de elección y se asegure que pueden disponer de sus datos, aplicaciones y otros activos digitales sin restricciones injustificadas. Asimismo, se fijan ciertos contenidos mínimos que deben figurar en el correspondiente contrato con los proveedores, entre los que destacan la obligación de facilitar y colaborar activamente en el proceso de migración, la identificación exhaustiva de las categorías de datos y aplicaciones exportables o, entre otros aspectos, la fijación de un período mínimo para la recuperación de los datos una vez finalizado el contrato.

Aunque todos estos aspectos puedan suponer mejoras relevantes a la hora de facilitar el acceso a los datos, lo cierto es que la propuesta ha suscitado algunas dudas sobre todo por lo que se refiere al carácter obligatorio de su transferencia en entornos B2B y B2G, al posible encarecimiento que implicarían las nuevas condiciones de tratamiento de los datos o, entre otros aspectos, a la eventual contradicción con el principio de minimización vigente en materia de protección de datos de carácter personal y, en general, la coherencia con el resto del marco regulatorio europeo. Se trata, sin duda, de importantes desafíos cuya regulación deberá perfilarse en los próximos meses durante el largo e intenso proceso de tramitación que ahora se inicia.

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Contenido elaborado por Julián Valero, catedrático de la Universidad de Murcia y Coordinador del Grupo de Investigación “Innovación, Derecho y Tecnología” (iDerTec). Los contenidos y los puntos de vista reflejados en esta publicación son responsabilidad exclusiva de su autor.

El favorable régimen de acceso a la información medioambiental

La legislación sobre medio ambiente se ha caracterizado tradicionalmente por establecer un régimen jurídico más beneficioso que el que ha inspirado la normativa general sobre acceso a la información en poder del sector público. En efecto, la Convención de Aarhus, adoptada en 1998, supuso un importante hito al reconocer el derecho de acceso a la información medioambiental en condiciones jurídicas muy avanzadas, imponiendo relevantes obligaciones para las autoridades públicas. En concreto, la Convención parte de una premisa inexcusable: para que la sociedad pueda disfrutar del derecho a un medio ambiente saludable y cumplir el deber de respetarlo y protegerlo debe tener un acceso relevante a la información medioambiental. A tal efecto, de una parte, se reconocía el derecho a obtener información en poder de las autoridades públicas y, de otra, se estableció una obligación dirigida a estas últimas para que hicieran pública cierta información sin que existiera una solicitud previa.

En ejecución de dicho tratado internacional y, en concreto, de las obligaciones asumidas por la Unión Europea a través de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental, se aprobó la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. A diferencia del régimen general que contempla la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la ley 27/2006 no contiene referencia alguna a los a los formatos abiertos y reutilizables. Sin embargo sí incluye los siguientes avances:

• establece la obligación de proporcionar la información incluso cuando, sin haberla generado directamente en el ejercicio de sus funciones, se encuentre en poder de la entidad a la que se solicita;
• exige que los motivos de denegación de la solicitud de acceso se interpreten de manera restrictiva, de manera que en caso de duda a la hora de interpretar las excepciones previstas legalmente se ha de favorecer el acceso a la información;
• para los supuestos en que no se resuelva y notifique la solicitud en el plazo establecido se aplica la regla del silencio positivo y, por tanto, se entenderá otorgado el acceso.

La incidencia de la normativa sobre datos abiertos y reutilización de la información del sector público

Al igual que sucediera en la anterior regulación, la Directiva (UE) 1024/2019 excluye su aplicación en aquellos supuestos en los que la correspondiente regulación de los Estados miembros limite el acceso. No sería este, por tanto, el caso del medio ambiente ya que, al margen de los supuestos en los que no procede el acceso, con carácter general la disponibilidad de la información se encuentra especialmente asegurada. En consecuencia, salvo por lo que se refiere a las excepciones legales a la obligación de facilitar información ambiental, no existen restricciones específicas que supongan un obstáculo a la hora de facilitar su reutilización.

Por otro lado, entre las principales novedades de normativa europea destaca una medida que, en última instancia, obliga a que los Estados miembros adapten su regulación por lo que se refiere al acceso a la información medioambiental. En efecto, el capítulo V de la Directiva establece un régimen singular para los denominados conjuntos de datos de alto valor que, con carácter general, estarán disponibles gratuitamente, serán legibles por máquina, se suministrarán a través de API y, cuando proceda, se proporcionarán en forma de descarga masiva. Precisamente, este régimen jurídico tan favorable se contempla, entre otros, para el ámbito de la Observación de la Tierra y el Medio Ambiente, si bien los conjuntos de datos específicos a los que se aplicará están todavía pendiente de una decisión por parte de la Comisión Europea tras la elaboración de un extenso análisis de impacto cuyo resultado definitivo se encuentra aún pendiente de concretar.

Por otra parte, siguiendo el modelo regulatorio europeo, entre las novedades que el Real Decreto-ley 24/2021, de 2 de noviembre ha incorporado a la legislación española sobre reutilización de la información del sector público destaca una referida a los datos de alto valor. En concreto, el artículo 3.ter de la Ley 37/2007 contempla la posibilidad de que, además de los conjuntos de datos que establezca la Comisión Europea, se puedan añadir otros a nivel nacional por el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital teniendo en cuenta la selección que realice la División Oficina del Dato, de manera que se podrían ampliar, en su caso, los referidos específicamente al medio ambiente.

El potencial de los datos de alto valor relativos al medio ambiente

Como señala la propia regulación europea, la reutilización de los conjuntos de datos de alto valor se plantea como una herramienta para facilitar, entre otros objetivos, la creación y dinamización de aplicaciones y servicios digitales de valor añadido que tengan el potencial de generar considerables beneficios para la sociedad, el medio ambiente y la economía. Así, en este ámbito los datos abiertos pueden tener un importante papel a la hora de afrontar desde la innovación tecnológica a desafíos de enorme relevancia como el cambio climático, la deforestación y, en general, los retos que plantea la conservación del medio ambiente.

Por otro lado, el desarrollo de aplicaciones y servicios digitales puede servir para dinamizar las zonas rurales e impulsar modelos turísticos que pongan en valor el conocimiento y la protección de los recursos naturales, sobre todo teniendo en cuenta el rico y variado patrimonio natural existente en España, para lo cual resulta imprescindible disponer de conjuntos de datos específicos, en particular por lo que se refiere a los espacios naturales.

En última instancia, desde la perspectiva y las exigencias del Gobierno Abierto, la accesibilidad de la información ambiental, según los estándares de los datos de alto valor conforme a las previsiones de la normativa sobre reutilización de la información del sector público, podría tener un refuerzo destacado al facilitar el control social de las decisiones de las entidades públicas y la participación ciudadana. Sin embargo, para ello resulta imprescindible superar el modelo en que se ha sustentado tradicionalmente el marco normativo sobre acceso a la información ambiental ya que, aun cuando en su momento supuso un avance destacado, lo cierto es que la regulación de 2006 no incorpora referencia alguna a las posibilidades de innovación tecnológica basadas en los datos abiertos.

En definitiva, parece llegado el momento de suscitar un debate acerca de una eventual actualización de la normativa sectorial sobre acceso a la información medioambiental con la finalidad de dar cumplimiento a las exigencias del régimen jurídico contemplado en la Directiva (UE) 1024/2019.

Contenido elaborado por Julián Valero, catedrático de la Universidad de Murcia y Coordinador del Grupo de Investigación “Innovación, Derecho y Tecnología” (iDerTec).

Los contenidos y los puntos de vista reflejados en esta publicación son responsabilidad exclusiva de su autor.

¿Por qué un Real Decreto-ley?

En la sesión del Pleno del Congreso de los Diputados celebrada el día 2 de diciembre de 2021 se ha convalidado el Real Decreto-ley 24/2021, de 2 de noviembre, de transposición de varias directivas de la Unión Europea, entre la que se encuentra la Directiva (UE) 2019/1024 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público. Con esta nueva regulación se ha procedido a modificar las previsiones de la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público.

¿Cuáles son las principales novedades de esta regulación?

El contenido de la nueva regulación legal se centra sustancialmente a la incorporación de las previsiones de la Directiva de 2019 al texto de la Ley española de 2017, si bien es necesario tener en cuenta que aquellos preceptos de la misma que pudieran aplicarse directamente ya se encontraban vigentes desde la finalización del plazo para su transposición en julio de 2021. No obstante, al margen de actualizar algunas referencias legales ya desfasadas —en concreto en materia de protección de datos personales, régimen jurídico del sector público y procedimiento administrativo—, con ocasión de la transposición se han añadido algunas novedades relevantes que van más allá de la mera adaptación de la regulación europea. Así:

• Desde el punto de vista de su ámbito subjetivo, la legislación será de aplicación a todas las entidades a las que, según los términos previstos en su normativa reguladora, les resulte de aplicación la normativa reguladora del procedimiento administrativo común. Este sería el caso, por ejemplo, de las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Pública cuando ejerzan potestades administrativas.
• Se excluye expresamente de la regulación legal la reutilización de los documentos cuyo acceso esté excluido o limitado por motivos de protección de información sensible sobre infraestructuras críticas.
• Por lo que se refiere a los datos de alto valor, junto a los establecidos por la Comisión Europea (es decir, geoespacial, observación de la Tierra y medio ambiente, meteorología, estadística, sociedades y propiedad de sociedades, así como movilidad), también se podrán especificar otros conjuntos de datos adicionales por parte del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, en concreto a través de la selección y actualización que lleve a cabo la División Oficina del Dato con la colaboración de los actores interesados, tanto públicos como privados. A este respecto es importante recordar que, con carácter general, estos datos estarán disponibles gratuitamente, serán legibles por máquina, se suministrarán a través de API y, cuando proceda, se proporcionarán en forma de descarga masiva.
• Cuando la puesta a disposición de forma gratuita de los datos de alto valor pueda tener un impacto sustancial en el presupuesto de organismos y entidades de derecho público que deban obtener ingresos para financiar su actividad de servicio público, será la Administración Pública a la que estén vinculados, o de la que dependan, la competente para eximirles de dicha obligación. En consecuencia, tales organismos y entidades no podrían adoptar esta decisión por sí mismos.
• El alcance del catálogo de información pública reutilizable se proyecta —al menos potencialmente— más allá del ámbito de la Administración General del Estado y sus organismos públicos, de manera que se exige al resto de entidades que decidan crear sus propios catálogos que sean interoperables con el nacional. Se trata de un instrumento cuya relevancia práctica se refuerza por cuanto, a través del mismo, se informará de los derechos previstos legalmente en materia de reutilización, se ofrecerán sistemas de ayuda y se pondrán a disposición los conjuntos de datos en formatos accesibles, fáciles de localizar y reutilizables.
• En cuanto al sometimiento a las normas legales sobre procedimiento de tramitación de solicitudes de reutilización, las sociedades mercantiles, centros de enseñanza, organismos de investigación o entidades que realicen actividades de investigación quedarán exentos.
• Desde la perspectiva organizativa, se establece la obligación de que cada entidad designe una unidad responsable de garantizar la puesta a disposición de su información. Entre las funciones que corresponderán a dichas unidades se encuentras las relativas a la coordinación de actividades de reutilización con las políticas existentes en materia de publicaciones, información administrativa y Administración electrónica; facilitar información sobre qué órganos son los competentes en cada ámbito; promover la actualización y la puesta a disposición de la información en formatos adecuados; así como el impulso de actividades de concienciación y formación.

En todo caso, en la citada sesión parlamentaria se decidió unánimemente proceder a la tramitación de la iniciativa como proyecto de ley por la vía de urgencia, una de las posibilidades previstas por el artículo 86 de la Constitución a la hora de convalidar los decretos-leyes. En consecuencia, deberá procederse a la tramitación de una iniciativa legislativa siguiendo los cauces reglamentarios establecidos para este tipo de supuestos, lo que permitirá que los diversos grupos parlamentarios propongan enmiendas que, en caso de ser aprobadas, se incorporarían al texto definitivo de la legislación sobre reutilización de la información del sector público y los datos abiertos.

Contenido elaborado por Julián Valero, catedrático de la Universidad de Murcia y Coordinador del Grupo de Investigación “Innovación, Derecho y Tecnología” (iDerTec).

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El pasado mes de septiembre tuvo lugar en la Universidad de Alicante un congreso internacional donde se abordaron algunos de los principales desafíos que plantean los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público desde la perspectiva jurídica.

La conferencia inaugural corrió a cargo de Kiko Llaneras, quien realizó, desde su propia experiencia periodística, una sugerente exposición sobre el papel que habían jugado los datos en los procesos de comunicación durante la gestión de la pandemia. En concreto, explicó que casi el 20% de las noticias más leídas durante la pandemia fueron historias basadas en datos. En su opinión, se trata de una tendencia que va más allá de razones coyunturales y obedece a un mayor interés en este tipo de metodología, en particular al hacer más accesible la comprensión de materias complejas. El ponente concluyó, en definitiva, enfatizando la necesidad de disponer de los datos en mejores condiciones en cuanto a su accesibilidad, los formatos en los que se encuentran disponibles, su actualización y su integración cuando provengan de fuentes diversas.

La primera mesa redonda del congreso se dedicó monográficamente al ámbito del turismo. A pesar del esfuerzo y de los avances que se han producido en este ámbito esencial de la economía española, por lo que se refiere al impulso de los datos abiertos se destacaron dos desafíos pendientes de ser abordados. De una parte, la información puesta a disposición por las entidades públicas resulta fragmentada y heterogénea, no sólo por la pluralidad de los conjuntos de datos publicados sino, sobre todo, por las dificultades de integrar su tratamiento automatizado; dificultades que se incrementan por lo que se refiere a los datos con relevancia turística que ofrecen las entidades del sector privado -buscadores, redes sociales, prestadores de servicios de la sociedad de la información‑ que, como resulta evidente, no se encuentran sometidas a la legislación sobre datos abiertos y reutilización de la información del sector público. De otra parte, se pusieron de relieve las dificultades que tienen buena parte de los municipios, derivadas en gran medida de sus limitaciones de medios materiales y personales, a la hora de apostar por una gestión turística avanzada basada en la gestión de datos, lo que requiere del apoyo y la asistencia por parte del Estado y de las Comunidades Autónomas en particular si se pretende incentivar la apertura de los datos en este sector.

En la segunda mesa se abordaron los retos que plantean los datos abiertos y la reutilización de la información en el ámbito de la contratación del sector público, con una especial atención a la propuesta de que este ámbito se incorpore a las categorías de datos de alto valor. Aun partiendo del importante avance que supuso el establecimiento de una ineludible obligación legal del empleo de formatos abiertos y reutilizables por lo que se refiere a los perfiles del contratante y las plataformas de contratación, durante el debate se destacó la necesidad de avanzar en la aplicación de esta importante medida. Por otra parte, se advirtió del limitado alcance de la regulación legal por cuanto no se proyecta sobre la totalidad del proceso contractual, al no alcanzar la fase relativa a la ejecución del contrato; lo que sin duda supone un importante escollo a la hora de facilitar, no sólo la rendición de cuentas sino, además, la dinamización del mercado en este importante sector económico. Finalmente, entre otras cuestiones pendientes, se enfatizó sobre la idoneidad de un eventual establecimiento de criterios comunes de gestión documental por parte de los numerosos y diversos organismos y entidades sujetos a la Ley de Contratos del Sector Público, de manera que se trace el camino hacia una estandarización específica en este sector, condición necesaria para la plena integración de los datos cuando se pretenda llevar a cabo su reutilización para prestar servicios de valor añadido de ámbito estatal o europeo.

La tercera mesa se dedicó a revisar las singularidades en el ámbito del medio ambiente, el urbanismo y la ordenación del territorio. A este respecto se destacó el ambiental, dado su tradicional régimen jurídico especialmente reforzado en lo que se refiere a las posibilidades de acceso a la información, regulación que sin duda explica que los datos abiertos tengan un potencial relevante a la hora de afrontar los más complicados desafíos, tal y como demuestra con la existencia de interesantes aplicaciones específicas. Con carácter general respecto a todos estos ámbitos y desde una óptica jurídica, se destacó que se trata de sectores caracterizados por un relevante componente técnico, de manera que los datos abiertos presentan un indiscutible valor, en particular por lo que se refiere al refuerzo de las posibilidades de control por parte de la ciudadanía y, asimismo, por lo que respecta a su participación efectiva en estos asuntos.

Finalmente, el congreso se cerró con una mesa de carácter internacional, en la que se analizó la regulación de los datos abiertos en varios Estados de la Unión Europea, evidenciándose que el proceso de transposición de la Directiva 2019/1024 está siendo irregular y, de hecho, todavía la mayor parte de los Estados de la Unión Europea no han aprobado su propia normativa. Asimismo, todavía se encuentra pendiente de ejecución por parte de la Comisión Europea una de las principales novedades que plantea la citada Directiva, la identificación de los datos de alto valor, sin duda una herramienta llamada a jugar un papel esencial.

En definitiva, las intervenciones y debates que tuvieron lugar durante el Congreso mostraron la necesidad de apostar decididamente por un modelo de gestión pública en el que los datos y, en particular, su apertura y la consiguiente posibilidad de su reutilización, adquieran un mayor protagonismo. Todo ello en coherencia con las posibilidades de transformación digital que permite la tecnología disponible para hacer frente a los importantes retos que depara el futuro más inmediato.

Contenido elaborado por Julián Valero, catedrático de la Universidad de Murcia y Coordinador del Grupo de Investigación “Innovación, Derecho y Tecnología” (iDerTec).

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El año 2021 es, sin duda, un período crucial para el avance definitivo en un marco regulatorio e institucional que permitan impulsar las estrategias relativas a los datos tanto en el ámbito estatal como en el europeo. Por lo que se refiere a este último, tal y como se ha avanzado a través de diversos medios, la principal iniciativa se refiere a la previsible aprobación de un nuevo marco de gobernanza de los datos ya anunciado con el borrador de Reglamento que se hizo público en noviembre de 2020. Como puede comprobarse en este esquema, dicha normativa está llamada a convertirse en una de las piedras angulares de la política europea relativa a la apertura de datos.

Como fundamento de la propuesta de Reglamento sobre gobernanza de los datos se ha llevado a cabo previamente una evaluación de impacto que ha tenido en cuenta diversos criterios de análisis, además de valorar la relación coste-beneficio de cada una de las medidas contempladas. En concreto, la referida evaluación planteó varias opciones regulatorias de diversa intensidad con relación a los cuatros principales desafíos identificados:

• Identificar mecanismos para mejorar la reutilización de datos del sector público
• Promover la confianza en los intermediarios
• Facilitar la cesión de datos con fines altruistas
• Impulsar los aspectos horizontales de la gobernanza

La evaluación ha constatado que existen barreras relacionadas con las dificultades de acceso a los datos, sobre todo relativas a aspectos técnicos y la calidad de los datos, aunque también se destacan otros obstáculos como los relativos a la denegación del acceso o el establecimiento de condiciones injustas o prohibitivas, tanto económicas como de otra naturaleza.

A lo largo del proceso de elaboración de la evaluación de impacto se han obtenido evidencias a través de metodologías diversas y complementarias, tales como la realización de estudios de casos y la organización de jornadas por lo que respecta a la posible existencia de derechos de terceros que dificulten la reutilización y, asimismo, a las estructuras de gobernanza; la realización de estudios de mercado respecto del papel de los intermediarios; y la realización de análisis legales, sobre todo por lo que se refiere al altruismo en la cesión de los datos.

Las diferentes opciones regulatorias que se barajaron iban desde no adoptar medida alguna de carácter general (sin perjuicio de que se pudieran plantear con relación a ámbitos sectoriales concretos o, en su caso por los Estados miembros), hasta medidas regulatorias de alta/baja intensidad, sin descartar la simple coordinación basada en guías y recomendaciones.

¿Cuáles eran las diferentes opciones regulatorias contempladas en cada uno de los ámbitos referidos y por qué se han priorizado unas en lugar de otras?

Mecanismos para mejorar la reutilización de datos del sector público

Como medida de baja intensidad —finalmente elegida— se planteó que los Estados miembros establecieran una ventanilla única que permitiera a los reutilizadores ponerse en contacto con las entidades del sector público e, incluso, ofrecerles asesoramiento, en particular para facilitar la reutilización de datos de titularidad pública sujetos a los derechos de terceros de acuerdo con una serie de condiciones. La opción más exigente, descartada en la propuesta definitiva, consistía por el contrario en obligarles a crear un único organismo dotado de competencias decisorias, si bien implicaría importantes desafíos legales e institucionales y mayor rigidez.

Promover la confianza en los intermediarios

A este respecto el planteamiento consiste en tratar de reforzar el papel de los intermediarios en la tarea de impulsar sistemas confiables de intercambio de datos tanto en escenarios empresariales (B2B) como asimismo entre consumidores y empresas (C2B). En concreto, mientras que la alternativa de menor intensidad se centraba en un sistema de etiquetado/certificación de carácter voluntario para dichos intermediarios válido en toda la Unión, la opción más exigente hubiera consistido en imponer la obligatoriedad de tales sistemas. Las mayores dificultades relativas a la inexistencia de un foro industrial adecuado para el desarrollo de este modelo y las dificultades para fijar criterios de neutralidad, así como el riesgo de fragmentación, llevaron a que el borrador de Reglamento incorporase la primera de las alternativas.

Facilitar la cesión de datos con fines altruistas

Con relación a este objetivo, se trataba de garantizar la disponibilidad de más datos para el bien común aumentando la confianza en los sistemas inspirados en el altruismo en la cesión de datos. Así, se planteó la disyuntiva de exigir a los Estados que establecieran regímenes de certificación voluntaria para la puesta en práctica de mecanismos de altruismo de datos y/o para las entidades que los ofrezcan o, por el contrario, apostar por un modelo basado en la necesidad de disponer de una autorización para llevar a cabo tales actividades. Dicha autorización, otorgada por una autoridad pública con carácter previo y con validez en el resto de los Estados miembros, tendría por finalidad comprobar si efectivamente se cumplen los requisitos establecidos normativamente. Esta última alternativa fue finalmente elegida para reforzar la confianza en este tipo de entidades y mecanismos.

Impulsar los aspectos horizontales de la gobernanza

El borrador de Reglamento propone la creación de un grupo formal de expertos —el llamado Comité Europeo de Innovación en materia de Datos— encargado de impulsar el intercambio de prácticas y políticas nacionales a partir de la información ofrecida por los propios Estados, así como ejercer funciones de asesoramiento, facilitar la normalización y la mejora de la interoperabilidad, dotando de coherencia al modelo de gobernanza propuesto tal y como se explica en la siguiente imagen:

Sin embargo, se llegó a contemplar la creación de un organismo dotado de personalidad jurídica propia que, además de las anteriores funciones, asumiera la relativa a la supervisión del proceso de concesión de etiquetas y certificaciones, así como las autorizaciones otorgadas por los Estados miembros. Esta última alternativa fue rechazada, entre otras razones, debido al resultado del análisis coste/beneficio que se llevó a cabo desde el punto de vista de la eficiencia económica.

Finalmente, el propio documento contempla un mecanismo de revisión a medio plazo a través del cual comprobar si, transcurridos cuatro años desde la entrada en vigor de las previsiones del Reglamento —tres en el caso del objetivo referido a reforzar la confianza en la compartición de los datos—, las medidas adoptadas realmente cumplen con los resultados previstos en función de una serie de indicadores específicos para cada uno de los objetivos y las soluciones finalmente propuestos. En definitiva, se trata de un planteamiento que adquiere una singular relevancia si tenemos en cuenta el dinamismo que caracteriza la economía de los datos, ya que la regulación propuesta con el borrador de Reglamento está llamada a ser una de las principales herramientas a la hora de cumplir los objetivos formulados en la Estrategia europea de datos.

Contenido elaborado por Julián Valero, catedrático de la Universidad de Murcia y Coordinador del Grupo de Investigación “Innovación, Derecho y Tecnología” (iDerTec).

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