inteligencia artificial

La Comisión Europea ha presentado recientemente el documento en el que se establece una nueva Estrategia de la Unión en el ámbito de los datos. Entre otros ambiciosos objetivos, con esta iniciativa se pretende hacer frente a un reto trascendental en la era de la inteligencia artificial generativa: la insuficiente disponibilidad de datos en las condiciones adecuadas.

Desde la anterior Estrategia de 2020 hemos asistido a un importante avance normativo con el que se pretendía ir más allá de la regulación de 2019 sobre datos abiertos y reutilización de la información del sector público. 

En concreto, por una parte, la Data Governance Act sirvió para impulsar una serie de medidas que tendían a facilitar el uso de los datos generados por el sector público en aquellos supuestos donde se vieran afectados otros derechos e intereses jurídicos —datos personales, propiedad intelectual. 

Por otra, a través de la Data Act se avanzó, sobre todo, en la línea de impulsar el acceso a datos en poder de sujetos privados atendiendo a las singularidades del entorno digital.

El necesario cambio de enfoque en la regulación sobre acceso a datos. 

A pesar de este importante esfuerzo regulatorio, por parte de la Comisión Europea se ha detectado una infrautilización de los datos que, además, con frecuencia se encuentran fragmentados en cuanto a las condiciones de su accesibilidad. Ello se debe, en gran parte, a la existencia de una importante diversidad regulatoria. Por ello se requieren medidas que faciliten la simplificación y la racionalización del marco normativo europeo sobre datos. 

En concreto, se ha constatado que existe una fragmentación regulatoria que genera inseguridad jurídica y costes de cumplimiento desproporcionados debido a la complejidad del propio marco normativo aplicable. En concreto, el solapamiento entre el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD), la Data Governance Act, la Data Act, la Directiva de datos abiertos y, asimismo, la existencia de regulaciones sectoriales específicas para algunos ámbitos concretos ha generado un complejo entramado normativo al que resulta arduo enfrentarse, sobre todo si pensamos en la competitividad de pequeñas y medianas empresas. Cada una de estas normas fue concebida para hacer frente a retos específicos que fueron abordados de manera sucesiva, por lo que resulta necesaria una visión de conjunto más coherente que resuelva posibles incoherencias y, en última instancia, facilite su aplicación práctica.

En este sentido, la Estrategia propone impulsar un nuevo instrumento legislativo —la propuesta de Reglamento denominado Ómnibus Digital—, con el que se pretende consolidar en una única norma las reglas relativas al mercado único europeo en el ámbito de los datos. En concreto, con esta iniciativa:

• Se fusionan las previsiones de la Data Governance Act en la regulación de la Data Act, eliminando así duplicidades.
• Se deroga el Reglamento sobre datos no personales, cuyas funciones se cubren igualmente a través de la Data Act;
• Se integran las normas sobre datos del sector público en la Data Act, ya que hasta ahora estaban incluidas tanto en la Directiva de 2019 como en la Data Governance Act. 

Con esta regulación se consolida, por tanto, el protagonismo de la Data Act como normal general de referencia en la materia. Asimismo, se refuerza la claridad y la precisión de sus previsiones, con el objetivo de facilitar su función como instrumento normativo principal a través del cual se pretende impulsar la accesibilidad de los datos en el mercado digital europeo.

Modificaciones en materia de protección de datos personales

La propuesta Ómnibus Digital también incluye importantes novedades por lo que se refiere a la normativa sobre protección de datos de carácter personal, modificándose varios preceptos del Reglamento (UE) 1016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales.

Para que se puedan utilizar los datos personales —esto es, cualquier información referida a una persona física identificada o identificable— es necesario que concurra alguna de las circunstancias a que se refiere el artículo 6 del citado Reglamento, entre las que se encuentra el consentimiento del titular o la existencia de un interés legítimo por parte de quien vaya a tratar los datos.

El interés legítimo permite tratar datos personales cuando es necesario para un fin válido (mejorar un servicio, prevenir fraudes, etc.) y no afecta negativamente a los derechos de la persona.

Fuente: Guía sobre interés legítimo. ISMS Forum y Data Privacy Institute. Disponible aquí: guiaintereslegitimo1637794373.pdf

Respecto a la posibilidad de acudir al interés legítimo como base jurídica para entrenar las herramientas de inteligencia artificial, la actual regulación permite tratar datos personales siempre que no prevalezcan los derechos de los interesados titulares de dichos datos. 

Sin embargo, dada la generalidad del concepto “interés legítimo”, a la hora de decidir cuándo se pueden utilizar los datos personales al amparo de esta cláusula no siempre existirá una certeza absoluta, habrá que analizar caso por caso: en concreto, será necesario llevar a cabo una actividad de ponderación de los bienes jurídicos en conflicto y, por tanto, su aplicación puede generar dudas razonables en muchos supuestos.

Aunque el Comité Europeo de Protección de Datos ha intentado establecer algunas pautas para concretar la aplicación del interés legítimo, lo cierto es que el uso de conceptos jurídicos abiertos e indeterminados no siempre permitirá llegar a respuestas claras y definitivas. Para facilitar la concreción de esta expresión en cada supuesto, la Estrategia alude como criterio a tener en cuenta el beneficio potencial que puede suponer el tratamiento para el propio titular de los datos y para la sociedad en general. Asimismo, dado que no será necesario el consentimiento del titular de los datos —y por tanto, no sería aplicable su revocación—, refuerza el derecho de oposición por parte del titular a que sus datos sean tratados y, sobre todo, garantiza una mayor transparencia respecto de las condiciones en que se van a tratar los datos. De este modo, al reforzar la posición jurídica del titular y aludir a dicho beneficio potencial, la Estrategia pretende facilitar la utilización del interés legítimo como base jurídica que permita utilizar los datos personales sin consentimiento del titular, pero con garantías adecuadas.

Otra de las principales medidas en materia de protección de datos se refiere a la distinción entre datos anónimos y seudonimizados. El RGPD define la seudonimización como un tratamiento de datos que, hasta ahora, hacía que ya no pudieran atribuirse a un interesado sin recurrir a información adicional, que se encuentra separada. Eso sí, los datos seudonimizados siguen siendo datos personales y, por tanto, sometidos a dicha regulación. En cambio, los datos anónimos no guardan relación con personas identificadas o identificables y, por tanto, su uso no estaría sometido al RGPD. En consecuencia, para saber si hablamos de datos anónimos o seudonimizados resulta esencial concretar si existe una “probabilidad razonable” de identificación del titular de los datos.

Ahora bien, las tecnologías actualmente disponibles multiplican el riesgo de reidentificación del titular de los datos, lo que afecta directamente a lo que podría considerarse razonable, generando una incertidumbre que incide negativamente en la innovación tecnológica. Por esta razón, la propuesta Ómnibus Digital, en la línea ya manifestada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, pretende establecer las condiciones en las cuales los datos seudonimizados ya no se podrían considerar datos de carácter personal, facilitando así su uso. A tal efecto habilita a la Comisión Europea para que, a través de actos de implementación, pueda concretar tales circunstancias, en concreto teniendo en cuenta el estado de la técnica y, asimismo, ofreciendo criterios que permitan evaluar el riesgo de reidentificación en cada concreto supuesto. 

La ampliación de los conjuntos de datos de alto valor

La Estrategia pretende también ampliar el catálogo de Datos de Alto Valor (HVD) que se contemplan en el Reglamento de Ejecución UE 2023/138. Se trata de conjuntos de datos con potencial excepcional para generar beneficios sociales, económicos y ambientales, ya que son datos de alta calidad, estructurados y fiables que están accesibles en condiciones técnicas, organizativas y semánticas muy favorables para su tratamiento automatizado. Actualmente se incluyen seis categorías (geoespacial, observación de la Tierra y medio ambiente, meteorología, estadística, empresas y movilidad), a las que se añadirían por parte de la Comisión, entre otros conjuntos, datos legales, judiciales y administrativos.

Oportunidad y reto

La Estrategia Europea de Datos representa un giro paradigmático ciertamente relevante: no sólo se trata de promover marcos normativos que faciliten en el plano teórico la accesibilidad de los datos sino, sobre todo, de hacerlos funcionar en su aplicación práctica, impulsando de esta manera las condiciones necesarias de seguridad jurídica que permitan dinamizar una economía de datos competitiva e innovadora.

Para ello resulta imprescindible, por una parte, evaluar la incidencia real de las medidas que se proponen a través del Ómnibus Digital y, por otra, ofrecer a las pequeñas y medianas empresas instrumentos jurídicos adecuados —guías prácticas, servicios de asesoramiento idóneos, cláusulas contractuales tipo…— para hacer frente al reto que para ellas supone el cumplimiento normativo en un contexto de enorme complejidad. Precisamente, esta dificultad requiere, por parte de las autoridades de control y, en general, de las entidades públicas, adoptar modelos de gobernanza de los datos avanzados y flexibles que se adapten a las singularidades que plantea la inteligencia artificial, sin que por ello se vean afectadas las garantías jurídicas.

Contenido elaborado por Julián Valero, catedrático de la Universidad de Murcia y Coordinador del Grupo de Investigación “Innovación, Derecho y Tecnología” (iDerTec). Los contenidos y los puntos de vista reflejados en esta publicación son responsabilidad exclusiva de su autorR

¿Sabías que España creó en 2023 la primera agencia estatal dedicada específicamente a la supervisión de la inteligencia artificial (IA)? Anticipándose incluso al Reglamento Europeo en esta materia, la Agencia Española de Supervisión de Inteligencia Artificial (AESIA) nació con el objetivo de garantizar el uso ético y seguro de la IA, fomentando un desarrollo tecnológico responsable.

Entre sus principales funciones está asegurar que tanto entidades públicas como privadas cumplan con la normativa vigente. Para ello promueve buenas prácticas y asesora sobre el cumplimiento del marco regulatorio europeo, motivo por el cual recientemente ha publicado una serie de guías para asegurar la aplicación consistente de la regulación europea de IA.

En este post profundizaremos en qué es la AESIA y conoceremos detalles relevantes del contenido de las guías.

¿Qué es la AESIA y por qué es clave para el ecosistema de datos?

La AESIA nace en el marco del Eje 3 de la Estrategia Española de IA. Su creación responde a la necesidad de contar con una autoridad independiente que no solo supervise, sino que oriente el despliegue de sistemas algorítmicos en nuestra sociedad.

A diferencia de otros organismos puramente sancionadores, la AESIA está diseñada como un Think & Do Tank de inteligencia, es decir, una organización que investiga y propone soluciones. Su utilidad práctica se divide en tres vertientes:

1. Seguridad jurídica: proporciona marcos claros para que las empresas, especialmente las pymes, sepan a qué atenerse al innovar.
2. Referente internacional: actúa como el interlocutor español ante la Comisión Europea, asegurando que la voz de nuestro ecosistema tecnológico sea escuchada en la elaboración de estándares europeos.
3. Confianza ciudadana: garantiza que los sistemas de IA utilizados en servicios públicos o áreas críticas respeten los derechos fundamentales, evitando sesgos y promoviendo la transparencia.

Desde datos.gob.es, siempre hemos defendido que el valor de los datos reside en su calidad y accesibilidad. La AESIA complementa esta visión asegurando que, una vez que los datos se transforman en modelos de IA, su uso sea responsable. Por ello, estas guías son una extensión natural de los recursos que publicamos habitualmente sobre gobernanza y apertura de datos.

Recursos para el uso de la IA: guías y checklist

La AESIA ha publicado recientemente unos materiales de apoyo a la implementación y el cumplimiento de la normativa europea de Inteligencia Artificial y sus obligaciones aplicables. Aunque no tienen carácter vinculante ni sustituyen ni desarrollan la normativa vigente, proporcionan recomendaciones prácticas alineadas con los requisitos regulatorios a la espera de que se aprueben las normas armonizadas de aplicación para todos los Estados miembros.

Son el resultado directo del piloto español de Sandbox Regulatorio de IA. Este entorno de pruebas permitió a desarrolladores y autoridades colaborar en un espacio controlado para entender cómo aplicar la normativa europea en casos de uso reales.

Es fundamental destacar que estos documentos se publican sin perjuicio de las guías técnicas que la Comisión Europea está elaborando. De hecho, España está sirviendo de "laboratorio" para Europa: las lecciones aprendidas aquí proporcionarán una base sólida al grupo de trabajo de la Comisión, asegurando una aplicación consistente de la regulación en todos los Estados miembros.

Las guías están diseñadas para ser una hoja de ruta completa, desde la concepción del sistema hasta su vigilancia una vez está en el mercado.

Figura 1. Guías de AESIA para cumplir con la regulación. Fuente: Agencia Española de la Supervisión de la IA

• 01. Introductoria al Reglamento de IA: ofrece una visión general sobre las obligaciones, los plazos de aplicación y los roles (proveedores, desplegadores, etc.). Es el punto de partida esencial para cualquier organización que desarrolle o despliegue sistemas de IA.
• 02. Práctica y ejemplos: aterriza los conceptos jurídicos en casos de uso cotidianos (por ejemplo, ¿es mi sistema de selección de personal una IA de alto riesgo?). Incluye árboles de decisión y un glosario de términos clave del artículo 3 del Reglamento, ayudando a determinar si un sistema específico está regulado, qué nivel de riesgo tiene y qué obligaciones son aplicables.
• 03. Evaluación de conformidad: explica los pasos técnicos necesarios para obtener el "sello" que permite comercializar un sistema de IA de alto riesgo, detallando los dos procedimientos posibles según los Anexos VI y VII del Reglamento como valuación basada en control interno o evaluación con intervención de organismo notificado.
• 04. Sistema de gestión de la calidad: define cómo las organizaciones deben estructurar sus procesos internos para mantener estándares constantes. Abarca la estrategia de cumplimiento regulatorio, técnicas y procedimientos de diseño, sistemas de examen y validación, entre otros.
• 05. Gestión de riesgos: es un manual sobre cómo identificar, evaluar y mitigar posibles impactos negativos del sistema durante todo su ciclo de vida.
• 06. Vigilancia humana: detalla los mecanismos para que las decisiones de la IA sean siempre supervisables por personas, evitando la "caja negra" tecnológica. Establece principios como comprensión de capacidades y limitaciones, interpretación de resultados, autoridad para no usar el sistema o anular decisiones.
• 07. Datos y gobernanza de datos: aborda las prácticas necesarias para entrenar, validar y testear modelos de IA asegurando que los conjuntos de datos sean relevantes, representativos, exactos y completos. Cubre procesos de gestión de datos (diseño, recogida, análisis, etiquetado, almacenamiento, etc.), detección y mitigación de sesgos, cumplimiento del Reglamento General de Protección de Datos, linaje de datos y documentación de hipótesis de diseño, siendo de especial interés para la comunidad de datos abiertos y científicos de datos.
• 08. Transparencia: establece cómo informar al usuario de que está interactuando con una IA y cómo explicar el razonamiento detrás de un resultado algorítmico.
• 09. Precisión: define métricas apropiadas según el tipo de sistema para garantizar que el modelo de IA cumple su objetivo.
• 10. Solidez: proporciona orientación técnica sobre cómo garantizar que los sistemas de IA funcionan de manera fiable y consistente en condiciones variables.
• 11. Ciberseguridad: instruye sobre protección contra amenazas específicas del ámbito de IA.
• 12. Registros: define las medidas para cumplir con las obligaciones de registro automático de eventos.
• 13. Vigilancia poscomercialización: documenta los procesos para ejecutar el plan de vigilancia, documentación y análisis de datos sobre el rendimiento del sistema durante toda su vida útil.
• 14. Gestión de incidentes: describe el procedimiento para notificar incidentes graves a las autoridades competentes.
• 15. Documentación técnica: establece la estructura completa que debe incluir la documentación técnica (proceso de desarrollo, datos de entrenamiento/validación/prueba, gestión de riesgos aplicada, rendimiento y métricas, supervisión humana, etc.).
• 16. Manual de checklist de Guías de requisitos: explica cómo utilizar las 13 checklists de autodiagnóstico que permiten realizar evaluación del cumplimiento, identificar brechas, diseñar planes de adaptación y priorizar acciones de mejora.

Todas las guías están disponibles aquí y tienen una estructura modular que se adapta a diferentes niveles de conocimiento y necesidades empresariales.

La herramienta de autodiagnóstico y sus ventajas

En paralelo, la AESIA publica un material que facilita la traducción de requisitos abstractos en preguntas concretas y verificables, proporcionando una herramienta práctica para la evaluación continua del grado de cumplimiento.

Se trata de listas de verificación que permiten a una entidad evaluar su nivel de cumplimiento de forma autónoma.

La utilización de estas checklists proporciona múltiples beneficios a las organizaciones. En primer lugar, facilitan la identificación temprana de brechas de cumplimiento, permitiendo a las organizaciones tomar medidas correctivas antes de la comercialización o puesta en servicio del sistema. También promueven un enfoque sistemático y estructurado del cumplimiento normativo. Al seguir la estructura de los artículos del Reglamento, garantizan que ningún requisito esencial quede sin evaluar.

Por otro lado, facilitan la comunicación entre equipos técnicos, jurídicos y de gestión, proporcionando un lenguaje común y una referencia compartida para discutir el cumplimiento normativo. Y, por último, las checklists sirven como base documental para demostrar la debida diligencia ante las autoridades supervisoras.

Debemos entender que estos documentos no son estáticos. Están sujetos a un proceso permanente de evaluación y revisión. En este sentido, la AESIA continúa desarrollando su capacidad operativa y ampliando sus herramientas de apoyo al cumplimiento.

Desde la plataforma de datos abiertos del Gobierno de España, te invitamos a explorar estos recursos. El desarrollo de la IA debe ir de la mano con datos bien gobernados y supervisión ética.

Durante más de una década, las plataformas de datos abiertos han medido su impacto a través de indicadores relativamente estables: número de descargas, visitas a la web, reutilizaciones documentadas, aplicaciones o servicios creados en base a ellos, etc. Estos indicadores funcionaban bien en un ecosistema donde los usuarios - empresas, periodistas, desarrolladores, ciudadanos anónimos, etc. - accedían directamente a las fuentes originales para consultar, descargar y procesar los datos.

Sin embargo, el panorama ha cambiado radicalmente. La irrupción de los modelos de inteligencia artificial generativa ha transformado la forma en que las personas acceden a la información. Estos sistemas generan respuestas sin necesidad de que el usuario visite la fuente original, lo que está provocando una caída global del tráfico web en medios, blogs y portales de conocimiento.

En este nuevo contexto, medir el impacto de una plataforma de datos abiertos exige repensar los indicadores tradicionales para incorporar a las métricas ya utilizadas otras nuevas que capturen también la visibilidad e influencia de los datos en un ecosistema donde la interacción humana está cambiando.

Un cambio estructural: del clic a la consulta indirecta

El ecosistema web está experimentando una transformación profunda impulsada por el auge de los modelos de lenguaje de gran tamaño (LLM, por sus siglas en inglés). Cada vez más personas formulan sus preguntas directamente a sistemas como ChatGPT, Copilot, Gemini o Perplexity, obteniendo respuestas inmediatas y contextualizadas sin necesidad de recurrir a un buscador tradicional.

Al mismo tiempo, quienes continúan utilizando motores de búsqueda como Google o Bing también experimentan cambios relevantes derivados de la integración de la inteligencia artificial en estas plataformas. Google, por ejemplo, ha incorporado funciones como AI Overviews, que ofrece resúmenes generados automáticamente en la parte superior de los resultados, o el Modo IA, una interfaz conversacional que permite profundizar en una consulta sin navegar por enlaces. Esto genera un fenómeno conocido como Zero-Click: el usuario realiza una búsqueda en un motor como Google y obtiene la respuesta directamente en la propia página de resultados. En consecuencia, no tiene necesidad de hacer clic en ningún enlace externo, lo cual limita las visitas a las fuentes originales de las que está extraída la información.

Todo ello implica una consecuencia clave: el tráfico web deja de ser un indicador fiable de impacto. Una página web puede estar siendo extremadamente influyente en la generación de conocimiento sin que ello se traduzca en visitas.

Figura 1. Métricas para medir el impacto de los datos abiertos en la era de la IA. Fuente: elaboración propia.

Nuevas métricas para medir el impacto

Ante esta situación, las plataformas de datos abiertos necesitan nuevas métricas que capturen su presencia en este nuevo ecosistema. A continuación, se recogen algunas de ellas.

1. Share of Model (SOM): presencia en los modelos de IA

Inspirado en métricas del marketing digital, el Share of Model mide con qué frecuencia los modelos de IA mencionan, citan o utilizan datos procedentes de una fuente concreta. De esta forma, el SOM ayuda a ver qué conjuntos de datos concretos (empleo, clima, transporte, presupuestos, etc.) son utilizados por los modelos para responder preguntas reales de los usuarios, revelando qué datos tienen mayor impacto.

Esta métrica resulta especialmente valiosa porque actúa como un indicador de confianza algorítmica: cuando un modelo menciona una página web, está reconociendo su fiabilidad como fuente. Además, contribuye a aumentar la visibilidad indirecta, ya que el nombre de la web aparece en la respuesta incluso cuando el usuario no llega a hacer clic.

2. Análisis de sentimiento: tono de las menciones en IA

El análisis de sentimiento permite ir un paso más allá del Share of Model, ya que no solo identifica si un modelo de IA menciona una marca o dominio, sino cómo lo hace. Habitualmente, esta métrica clasifica el tono de la mención en tres categorías principales: positivo, neutro y negativo.

Aplicado al ámbito de los datos abiertos, este análisis ayuda a comprender la percepción algorítmica de una plataforma o conjunto de datos. Por ejemplo, permite detectar si un modelo utiliza una fuente como ejemplo de buenas prácticas, si la menciona de forma neutral como parte de una respuesta informativa o si la asocia a problemas, errores o datos desactualizados.

Esta información puede resultar útil para identificar oportunidades de mejora, reforzar la reputación digital o detectar posibles sesgos en los modelos de IA que afecten a la visibilidad de una plataforma de datos abiertos.

3. Categorización de prompts: en qué temas destaca una marca

Analizar las preguntas que hacen los usuarios permite identificar en qué tipos de consultas aparece con mayor frecuencia una marca. Esta métrica ayuda a entender en qué áreas temáticas -como economía, salud, transporte, educación o clima- los modelos consideran más relevante una fuente.

Para las plataformas de datos abiertos, esta información revela qué conjuntos de datos están siendo utilizados para responder preguntas reales de los usuarios y en qué dominios existe mayor visibilidad o potencial de crecimiento. También permite detectar oportunidades: si una iniciativa de datos abiertos quiere posicionarse en nuevas áreas, puede evaluar qué tipo de contenido falta o qué conjuntos de datos podrían reforzarse para aumentar su presencia en esas categorías.

4. Tráfico procedente de IA: clics desde resúmenes generados

Muchos modelos ya incluyen enlaces a las fuentes originales. Aunque muchos usuarios no hacen clic en dichos enlaces, algunos sí lo hacen. Por ello, las plataformas pueden empezar a medir:

• Visitas procedentes de plataformas de IA (cuando estas incluyen enlaces).
• Clics desde resúmenes enriquecidos en buscadores que integran IA.

Esto supone un cambio en la distribución del tráfico que llega a las webs desde los distintos canales. Mientras el tráfico orgánico —el que proviene de los motores de búsqueda tradicionales— está disminuyendo, empieza a crecer el tráfico referido desde los modelos de lenguaje.

Este tráfico será menor en cantidad que el tradicional, pero más cualificado, ya que quien hace clic desde una IA suele tener una intención clara de profundizar.

Es importante que se tengan en cuenta estos aspectos a la hora de fijar objetivos de crecimiento en una plataforma de datos abiertos.

5. Reutilización algorítmica: uso de datos en modelos y aplicaciones

Los datos abiertos alimentan modelos de IA, sistemas predictivos y aplicaciones automatizadas. Conocer qué fuentes se han utilizado para su entrenamiento sería también una forma de conocer su impacto. Sin embargo, pocas soluciones proporcionan de manera directa esta información. La Unión Europea está trabajando para promover la transparencia en este campo, con medidas como la plantilla para documentar los datos de entrenamiento de modelos de propósito general, pero su implantación -y la existencia de excepciones a su cumplimiento- hacen que el conocimiento sea aún limitado.

Medir el incremento de accesos a los datos mediante API podría dar una idea de su uso en aplicaciones para alimentar sistemas inteligentes. Sin embargo, el mayor potencial en este campo pasa por colaboración con empresas, universidades y desarrolladores inmersos en estos proyectos, para que ofrezcan una visión más realista del impacto.

Conclusión: medir lo que importa, no solo lo que es fácil de medir

La caída del tráfico web no significa una caída del impacto. Significa un cambio en la forma en que la información circula. Las plataformas de datos abiertos deben evolucionar hacia métricas que reflejen la visibilidad algorítmica, la reutilización automatizada y la integración en modelos de IA.

Esto no significa que las métricas tradicionales deban desaparecer. Conocer los accesos a la web, los conjuntos de datos más visitados o los más descargados sigue siendo una información de gran valor para conocer el impacto de los datos proporcionados a través de plataformas abiertas. Y también es fundamental monitorizar el uso de los datos a la hora de generar o enriquecer productos y servicios, incluidos los sistemas de inteligencia artificial. En la era de la IA, el éxito ya no se mide solo por cuántos usuarios visitan una plataforma, sino también por cuántos sistemas inteligentes dependen de su información y la visibilidad que ello otorga.

Por eso, integrar estas nuevas métricas junto a los indicadores tradicionales a través de una estrategia de analítica web y SEO * permite obtener una visión más completa del impacto real de los datos abiertos. Así podremos saber cómo circula nuestra información, cómo se reutiliza y qué papel juega en el ecosistema digital que hoy da forma a la sociedad.

*El SEO (Search Engine Optimization) es el conjunto de técnicas y estrategias destinadas a mejorar la visibilidad de un sitio web en los motores de búsqueda.

Las administraciones públicas y, en concreto, las entidades locales se encuentran en un momento crucial de transformación digital. El desarrollo acelerado de la inteligencia artificial (IA) plantea tanto oportunidades extraordinarias como desafíos complejos que requieren una adaptación estructurada, ética y fundamentada. En este contexto, la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) ha lanzado la Guía Práctica y Políticas de Uso de la Inteligencia Artificial en las Entidades Locales, un documento de referencia que aspira a funcionar como brújula para ayuntamientos, diputaciones y demás entidades locales en su camino hacia la adopción responsable de esta tecnología que avanza a pasos agigantados.

La guía parte de una idea clave: la IA no es solo una cuestión tecnológica, sino organizativa, jurídica, ética y cultural. Su implantación exige planificación, gobernanza y una visión estratégica adaptada al tamaño y madurez digital de cada entidad local. En este post, veremos algunas claves relevantes del documento.

En este vídeo puedes volver a ver la sesión de presentación de la Guía.

La guía parte de una idea clave: la IA no es solo una cuestión tecnológica, sino organizativa, jurídica, ética y cultural. Su implantación exige planificación, gobernanza y una visión estratégica adaptada al tamaño y madurez digital de cada entidad local. En este post, veremos algunas claves relevantes del documento.

Por qué una guía sobre IA para las entidades locales

Las administraciones locales llevan años persiguiendo la mejora continua de los servicios públicos, pero a menudo se han visto limitadas por la falta de recursos tecnológicos, la rigidez organizativa o la fragmentación de los datos. La IA abre una oportunidad inédita para superar muchas de estas barreras, porque permite:

• Automatizar procesos.
• Analizar grandes volúmenes de información.
• Anticipar necesidades ciudadanas.
• Personalizar la atención pública.

Sin embargo, junto a estas oportunidades surgen riesgos evidentes: pérdida de transparencia, sesgos discriminatorios, vulneraciones de la privacidad o una automatización acrítica de decisiones que afectan a derechos fundamentales. De ahí la necesidad de una guía que ayude a saber qué se puede hacer con IA, qué no se debe hacer y cómo hacerlo con garantías.

El 48% de las administraciones públicas utiliza la Inteligencia Artificial para agilizar la relación con el ciudadano

La guía se estructura en torno a varios ejes fundamentales que abordan las múltiples dimensiones de la implementación de IA en el ámbito local:

El marco jurídico: el Reglamento Europeo de IA como eje central

Uno de los pilares de la guía es el análisis del Reglamento Europeo de Inteligencia Artificial (RIA), la primera norma integral a nivel mundial que regula la IA con un enfoque basado en el riesgo, y que afecta de lleno a las entidades locales tanto si desarrollan sistemas de IA como si los utilizan o contratan.

En concreto, los distintos niveles de riesgo que reconoce la RIA son:

• Riesgo inadmisible: incluye prácticas prohibidas como la puntuación social, la manipulación subliminal o ciertos usos de biometría.
• Riesgo alto: abarca sistemas utilizados en ámbitos sensibles como la gestión de servicios públicos, el empleo, la educación, la seguridad o la toma de decisiones administrativas. Estos sistemas deben cumplir con una serie de requisitos estrictos, como por ejemplo la necesidad de supervisión humana o la trazabilidad de los datos.
• Riesgo específico de transparencia: se aplica a chatbots o contenidos generados por IA y se les impone principalmente obligaciones de información (por ejemplo, etiquetar los contenidos como generados por una IA).
• Riesgo mínimo: como filtros de correo no deseado o videojuegos basados en IA, sin obligaciones, aunque se recomienda adoptar códigos de conducta.

Un aspecto crucial es que, desde febrero de 2025, las entidades locales deben alfabetizar en IA a su personal, es decir, ofrecer formación para que quienes operan estos sistemas comprendan sus implicaciones técnicas, jurídicas y éticas. Además, deben revisar si alguno de sus sistemas incurre en las prácticas prohibidas por el RIA, como la manipulación subliminal o el social scoring (puntuación social).

Para las entidades locales, esto implica la necesidad de identificar qué sistemas de IA utilizan, evaluar su nivel de riesgo y cumplir con las obligaciones correspondientes.

IA, procedimiento administrativo y protección de datos

La guía recuerda que automatizar un proceso no equivale necesariamente a usar IA, pero que cuando se incorporan sistemas capaces de inferir, recomendar o decidir, el impacto jurídico es mucho mayor.

La incorporación de IA en procedimientos administrativos debe respetar principios como:

• Transparencia y explicabilidad de las decisiones.
• Identificación del órgano responsable.
• Posibilidad de impugnación.
• Supervisión humana efectiva.

Además, el uso de IA debe ser plenamente compatible con el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD). Las entidades locales deben poder justificar las decisiones automatizadas, garantizar los derechos de las personas afectadas y extremar las precauciones cuando se tratan datos personales sensibles.

Gobernar los datos para gobernar la IA

La guía es tajante en un punto: no se puede implementar IA sin una sólida gobernanza de datos. La IA se alimenta de datos, y su calidad, disponibilidad y gestión ética determinarán el éxito o fracaso de cualquier iniciativa. El documento introduce el concepto de "dato único" y se refiere a la información unificada. En relación con esto, se ha visto que muchas organizaciones descubren deficiencias estructurales precisamente al intentar implementar IA, una idea que se abordó en el pódcast de datos.gob.es sobre datos e IA.

Para la gobernanza de datos en la IA en el contexto local, la guía define la importancia de:

• La privacidad desde el diseño.
• Valor estratégico de los datos.
• Responsabilidad ética institucional.
• Trazabilidad.
• Conocimiento compartido y gestión de la calidad.

Además, se recomienda la adopción de marcos internacionales reconocidos como DAMA-DMBOOK.

La guía también insiste en la importancia de la calidad, disponibilidad y correcta gestión de los datos para “garantizar un uso eficaz y responsable de la inteligencia artificial en nuestras administraciones locales". Para ello, es esencial:

• Adoptar estándares de interoperabilidad, como los ya existentes a nivel estatal y europeo.

• Utilizar APIs y sistemas de intercambio de datos seguros, que permitan compartir información de forma eficiente entre distintos organismos públicos.

• Aprovechar fuentes de datos abiertos, como las que proporciona el Portal de Datos Abiertos del Gobierno de España o las plataformas locales de datos públicos.

Cómo conocer el estado de madurez en IA

Otro de los aspectos más innovadores de la guía es la metodología FEMP.IA, que permite a las entidades locales autoevaluar su nivel de madurez organizativa para el despliegue de IA. Esta metodología distingue tres niveles progresivos que deberían adoptarse en orden:

1. Nivel 1 - Administración Electrónica (AE): digitalización de áreas de negocio mediante soluciones corporativas basadas en el dato único.
2. Nivel 2 - Robotización de Procesos Automatizados (RPA): automatización de procesos de gestión y actuaciones administrativas.
3. Nivel 3 - Inteligencia Artificial: utilización de herramientas de análisis especializado que facilitan información obtenida automáticamente.

Esta aproximación gradual es fundamental, pues reconoce que no todas las entidades parten del mismo punto y que intentar saltar etapas puede resultar contraproducente.

La guía incide en que la IA debe verse como una herramienta de apoyo, no como un sustituto del juicio humano, especialmente en decisiones sensibles.

Requisitos para desplegar IA en una entidad local

El documento detalla de forma sistemática los requisitos necesarios para implantar IA con garantías:

• Normativos y éticos, asegurando el cumplimiento legal y el respeto a los derechos fundamentales.
• Organizativos, definiendo roles técnicos, jurídicos y de gobernanza.
• Tecnológicos, incluyendo infraestructura, integración con sistemas existentes, escalabilidad y ciberseguridad.
• Estratégicos, apostando por despliegues progresivos, pilotos y evaluación continua.

Más allá de la tecnología, la guía subraya la importancia de la ética, la transparencia y la confianza ciudadana. Todo ello es clave y apunta la idea de que el éxito no radica en avanzar rápido, sino en avanzar bien: con una base sólida, evitando improvisaciones y garantizando que la IA se aplique de manera ética, eficaz y orientada al interés general.

Asimismo, se destaca la relevancia de la colaboración público-privada y del intercambio de experiencias entre entidades locales, como vía para reducir riesgos, compartir conocimiento y optimizar recursos.

Casos reales y conclusiones

El documento se completa con numerosos casos de uso reales en ayuntamientos y diputaciones, que demuestran que la IA ya es una realidad tangible en ámbitos como la atención ciudadana, la gestión social, las licencias urbanísticas o los chatbots municipales.

En conclusión, la guía de la FEMP se presenta como un manual imprescindible para cualquier entidad local que quiera abordar la IA con responsabilidad. Su principal aportación no es solo explicar qué es la IA, sino ofrecer un marco práctico para implantarla con sentido, poniendo siempre en el centro a la ciudadanía, los derechos fundamentales y el buen gobierno.

El contenido masivo y superficial generado por IA no es solo un problema, también es un síntoma. La tecnología amplifica un modelo de consumo que premia la fluidez y agota nuestra capacidad de atención.

Escuchamos entrevistas, pódcasts y audios de nuestra familia al 2x. Vemos vídeos recortados en highlights, y basamos decisiones y criterios en artículos e informes que solo hemos leído resumidos con IA. Consumimos información en modo ultrarrápido, pero a nivel cognitivo le damos la misma validez que cuando la consumíamos más despacio, e incluso la aplicamos en la toma de decisiones. Lo que queda afectado por este proceso no es la memoria básica de contenidos, que parece mantenerse según los estudios controlados, sino la capacidad de conectar esos conocimientos con los que ya teníamos y elaborar con ellos ideas propias. Más que la superficialidad, inquieta que esta nueva modalidad de pensamiento resulte suficiente en tantos contextos.

¿Qué es nuevo y qué no?

Podemos pensar que la IA generativa no ha hecho más que intensificar una dinámica antigua en la que la producción de contenido es infinita, pero nuestra capacidad de atención es la misma. No podemos engañarnos tampoco, porque desde que existe Internet la infinitud no es novedad. Si dijéramos que el problema es que hay demasiado contenido, estaríamos quejándonos de una situación en la que vivimos desde hace más de veinte años. Tampoco es nueva la crisis de autoridad de la información oficial o la dificultad para distinguir fuentes fiables de las que no lo son.

Sin embargo, el AI slop, que es la inundación de contenido digital generado con IA en Internet, aporta una lógica propia y consideraciones nuevas, como la ruptura del vínculo entre esfuerzo y contenido, o que todo lo que se genera es un promedio estadístico de lo que ya existía. Este flujo uniforme y descontrolado tiene consecuencias: detrás del contenido generado en masa puede haber una intención orquestada de manipulación, un sesgo algorítmico, voluntario o no, que perjudique a determinados colectivos o frene avances sociales, y también una distorsión de la realidad aleatoria e impredecible.

¿Pero cuánto de lo que leo es IA?

En 2025 se ha estimado que una gran parte del contenido online incorpora texto sintético: un análisis de Ahrefs de casi un millón de páginas web publicadas en la primera mitad del año detectó que el 74,2 % de las nuevas páginas contenían señales de contenido generado con IA. Una investigación de Graphite del mismo año cita que, solo durante el primer año de ChatGPT, un 39% de todo el contenido online estaba ya generado con IA. Desde noviembre de 2024 esa cifra se ha mantenido estable en torno al 52%, lo que significa que desde entonces el contenido IA supera en cantidad al contenido humano. 

No obstante, hay dos preguntas que deberíamos hacernos cuando nos encontramos estimaciones de este tipo:

1. ¿Existe un mecanismo fiable para distinguir un texto escrito de un texto generado? Si la respuesta es no, por muy llamativas y coherentes que sean las conclusiones, no podemos darles valor, porque tanto podrían ser ciertas como no serlo. Es un dato cuantitativo valioso, pero que aún no existe.

Con la información que tenemos actualmente, podemos afirmar que los detectores de "texto generado por IA" fallan con la misma frecuencia con la que fallaría un modelo aleatorio, por lo que no podemos atribuirles fiabilidad. En un estudio reciente citado por The Guardian, los detectores acertaron si el texto estaba generado con IA o no en menos de un 40% de los casos. Por otro lado, ante el primer párrafo de El Quijote, también determinados detectores han devuelto un 86% de probabilidad de que el texto estuviera creado por IA.

2. ¿Qué significa que un texto está generado con IA? Por otro lado, no siempre el proceso es completamente automático (lo que llamamos copiar y pegar) sino que se dan muchos grises en la escala: la IA inspira, organiza, asiste, reescribe o expande ideas, y negar, deslegitimar o penalizar esta escritura sería ignorar una realidad instalada. 

Los dos matices anteriores no anulan el hecho de que existe el AI slop, pero este no tiene por qué ser un destino inevitable. Existen maneras de mitigar sus efectos en nuestras capacidades.

¿Cuáles son los antídotos?

Podemos no contribuir a la producción de contenido sintético, pero no podemos desacelerar lo que está ocurriendo, así que el reto consiste en revisar los criterios y los hábitos mentales con los que abordamos tanto la lectura como la escritura de contenidos.

1. Prioriza lo que hace clic: una de las pocas señales fiables que nos quedan es esa sensación de clic en el momento en que algo conecta con un conocimiento previo, una intuición que teníamos difusa o una experiencia propia, y la reorganiza o la hace nítida. Solemos decir también que “resuena”. Si algo hace clic, merece la pena seguirlo, confirmarlo, investigarlo y elaborarlo brevemente a nivel personal.

2. Busca la fricción con datos: anclar el contenido en datos abiertos y fuentes contrastables introduce una fricción saludable frente al AI slop. Reduce, sobre todo, la arbitrariedad y la sensación de contenido intercambiable, porque los datos obligan a interpretar y poner en contexto. Es una manera de poner piedras en el río excesivamente fluido que supone la generación de lenguaje, y funciona cuando leemos y cuando escribimos.

3. ¿Quién se responsabiliza? el texto existe fácilmente ahora, la cuestión es por qué existe o qué quiere conseguir, y quién se hace cargo en última instancia de ese objetivo. Busca la firma de personas u organizaciones, no tanto por la autoría sino por la responsabilidad. Desconfía de las firmas colectivas, también en traducciones y adaptaciones.

4. Cambia el foco del mérito: evalúa tus inercias al leer, porque quizá un día aprendiste a dar mérito a textos que sonaban convincentes, utilizaban determinadas estructuras o subían a un registro concreto. Desplaza el valor a elementos no generables como encontrar una buena historia, saber formular una idea difusa o atreverse a dar un punto de vista en un contexto polémico.

En la otra cara de la moneda, también es un hecho que el contenido creado con IA entra con ventaja en el flujo, pero con desventaja en la credibilidad. Esto significa que el auténtico riesgo ahora es que la IA pueda llegar a crear contenido de alto valor, pero las personas hayamos perdido la capacidad de concentración para valorarlo. A esto hay que añadirle el prejuicio instalado de que, si es con IA, no es un contenido válido. Proteger nuestras capacidades cognitivas y aprender a diferenciar entre un contenido comprimible y uno que no lo es no es por tanto un gesto nostálgico, sino una habilidad que a la larga puede mejorar la calidad del debate público y el sustrato del conocimiento común.

Los datos abiertos son una pieza central de la innovación digital en torno a la inteligencia artificial ya que permiten, entre otras cosas, entrenar modelos o evaluar algoritmos de aprendizaje automático. Pero entre “descargar un CSV de un portal” y acceder a un conjunto de datos listo para aplicar técnicas de aprendizaje automático hay, todavía, un abismo.

Buena parte de ese abismo tiene que ver con los metadatos, es decir cómo se describen los conjuntos de datos (a qué nivel de detalle y con qué estándares). Si los metadatos se limitan a título, descripción y licencia, el trabajo de comprensión y preparación de datos se hace más complejo y tedioso para la persona que diseña el modelo de aprendizaje automático. Si, en cambio, se usan estándares que faciliten la interoperabilidad, como DCAT, los datos se vuelven más FAIR (Findable, Accessible, Interoperable, Reusable) y, por tanto, más fáciles de reutilizar. No obstante, es necesario metadatos adicionales para que los datos sean más fáciles de integrar en flujos de aprendizaje automático.

Este artículo realiza un itinerario por las diversas iniciativas y estándares necesarios para dotar a los datos abiertos de metadatos útiles para la aplicación de técnicas de aprendizaje automático.

DCAT como columna vertebral de los portales de datos abiertos

El vocabulario DCAT (Data Catalog Vocabulary) fue diseñado por la W3C para facilitar la interoperabilidad entre catálogos de datos publicados en la Web. Describe catálogos, conjuntos de datos y distribuciones, siendo la base sobre la que se construyen muchos portales de datos abiertos.

En Europa, DCAT se concreta en el perfil de aplicación DCAT-AP, recomendado por la Comisión Europea y ampliamente adoptado para describir conjuntos de datos en el sector público, por ejemplo, en España con DCAT-AP-ES. Con DCAT-AP se responde a preguntas como:

• ¿Qué conjuntos de datos existen sobre un tema concreto?
• ¿Quién los publica, bajo qué licencia y en qué formatos?
• ¿Dónde están las URL de descarga o las API de acceso?

El uso de un estándar como DCAT es imprescindible para descubrir conjuntos de datos, pero es necesario ir un paso más allá con el fin de saber cómo se utilizan en modelos de aprendizaje automático o qué calidad tienen desde la perspectiva de estos modelos.

MLDCAT-AP: aprendizaje automático en el catálogo de un portal de datos abiertos

MLDCAT-AP (Machine Learning DCAT-AP) es un perfil de aplicación de DCAT desarrollado por SEMIC y la comunidad Interoperable Europe, en colaboración con OpenML, que extiende DCAT-AP al dominio del aprendizaje automático.

MLDCAT-AP incorpora clases y propiedades para describir:

• Modelos de aprendizaje automático y sus características.
• Conjuntos de datos utilizados en el entrenamiento y la evaluación.
• Métricas de calidad obtenidas sobre los conjuntos de datos.
• Publicaciones y documentación asociadas a los modelos de aprendizaje automático.
• Conceptos relacionados con riesgo, transparencia y cumplimiento del contexto regulatorio europeo del AI Act.

Con ello, un catálogo basado en MLDCAT-AP ya no solo responde a “qué datos hay”, sino también a:

• ¿Qué modelos se han entrenado con este conjunto de datos?
• ¿Cuál ha sido el rendimiento de ese modelo según determinadas métricas?
• ¿Dónde se describe este trabajo (artículos científicos, documentación, etc.)?

MLDCAT-AP representa un gran avance en trazabilidad y gobernanza, pero se mantiene la definición de metadatos a un nivel que todavía no considera la estructura interna de los conjuntos de datos ni qué significan exactamente sus campos. Para eso, se necesita bajar a nivel de la propia estructura de la distribución de conjunto de datos.

Metadatos a nivel de estructura interna del conjunto de datos

Cuando se quiere describir qué hay dentro de las distribuciones de los conjuntos de datos (campos, tipos, restricciones), una iniciativa interesante es Data Package, parte del ecosistema de Frictionless Data.

Un Data Package se define por un archivo JSON que describe un conjunto de datos. En este archivo se incluyen no sólo metadatos generales (como el nombre, título, descripción o licencia) y recursos (es decir, los ficheros de datos con su ruta o una URL de acceso a su correspondiente servicio), sino también se define un esquema con:

• Nombres de campos.
• Tipos de datos (integer, number, string, date, etc.).
• Restricciones, como rangos de valores válidos, claves primarias y ajenas, etc.

Desde la óptica del aprendizaje automático, esto se traduce en la posibilidad de realizar una validación estructural automática antes de usar los datos. Además, también permite una documentación precisa de la estructura interna de cada conjunto de datos y mayor facilidad para compartir y versionar conjuntos de datos.

En resumen, mientras que MLDCAT-AP indica qué conjuntos de datos existen y cómo encajan en el ámbito de modelos de aprendizaje automático, Data Package especifica exactamente “qué hay” dentro de los conjuntos de datos.

Croissant: metadatos que preparan datos abiertos para aprendizaje automático

Aun con el concurso de MLDCAT-AP y de Data Package, faltaría conectar los conceptos subyacentes en ambas iniciativas. Por una parte, el ámbito del aprendizaje automático (MLDCAT-AP) y por otro el de las estructuras internas de los propios datos (Data Package). Es decir, se puede estar usando los metadatos de MLDCAT-AP y de Data Package pero para solventar algunas limitaciones que adolecen ambos, es necesario complementarlo. Aquí entra en juego Croissant, un formato de metadatos para preparar los conjuntos de datos para la aplicación de aprendizaje automático. Croissant está desarrollado en el marco de MLCommons, con participación de industria y academia.

Específicamente, Croissant se implementa en JSON-LD y se construye sobre schema.org/Dataset, un vocabulario para describir conjuntos de datos en la Web. Croissant combina los siguientes metadatos:

• Metadatos generales del conjunto de datos.
• Descripción de recursos (archivos, tablas, etc.).
• Estructura de los datos.
• Capa semántica sobre aprendizaje automático (separación de datos de entrenamiento/validación/test, campos objetivo, etc.)

Cabe destacar que Croissant está diseñado para que distintos repositorios (como Kaggle, HuggingFace, etc.) puedan publicar conjuntos de datos en un formato que las librerías de aprendizaje automático (TensorFlow, PyTorch, etc.) puedan cargar de forma homogénea. También existe una extensión de CKAN para usar Croissant en portales de datos abiertos.

Otras iniciativas complementarias

Merece la pena mencionar brevemente otras iniciativas interesantes relacionadas con la posibilidad de disponer de metadatos que permitan preparar a los conjuntos de datos para la aplicación de aprendizaje automático (“ML-ready datasets”):

• schema.org/Dataset: usado en páginas web y repositorios para describir conjuntos de datos. Es la base sobre la que se apoya Croissant y está integrado, por ejemplo, en las directrices de datos estructurados de Google para mejorar la localización de conjuntos de datos en buscadores.
• CSV on the Web (CSVW): conjunto de recomendaciones del W3C para acompañar ficheros CSV con metadatos en JSON (incluyendo diccionarios de datos), muy alineado con las necesidades de documentación de datos tabulares que luego se usan en aprendizaje automático.
• Datasheets for Datasets y Dataset Cards: iniciativas que permiten desarrollar una documentación narrativa y estructurada para describir el contexto, la procedencia y las limitaciones de los conjuntos de datos. Estas iniciativas son ampliamente adoptadas en plataformas como Hugging Face.

Conclusiones

Existen diversas iniciativas que ayudan a realizar una definición de metadatos adecuada para el uso de aprendizaje automático con datos abiertos:

• DCAT-AP y MLDCAT-AP articulan el nivel de catálogo, modelos de aprendizaje automático y métricas.
• Data Package describe y valida la estructura y restricciones de los datos a nivel de recurso y campo.
• Croissant conecta estos metadatos con el flujo de aprendizaje automático, describiendo cómo los conjuntos de datos son ejemplos concretos para cada modelo.
• Iniciativas como CSVW o Dataset Cards complementan las anteriores y son ampliamente utilizadas en plataformas como HuggingFace.

Estas iniciativas pueden usarse de manera combinada. De hecho, si se adoptan de forma conjunta, se permite que los datos abiertos dejen de ser simplemente “ficheros descargables” y se conviertan en una materia prima preparada para el aprendizaje automático, reduciendo fricción, mejorando la calidad y aumentando la confianza en los sistemas de IA construidos sobre ellos.

Cuando se acaban de cumplir tres años desde que comenzó la aceleración del despliegue masivo de la Inteligencia Artificial con el lanzamiento de ChatGPT, un término nuevo emerge con fuerza: la IA agéntica (Agentic AI). En los últimos tres años hemos pasado de hablar de modelos de lenguaje (como por ejemplo, los LLM) y chatbots (o asistentes conversacionales) a diseñar los primeros sistemas capaces no solo de responder a nuestras preguntas, sino de actuar de forma autónoma para conseguir objetivos, combinando datos, herramientas y colaboraciones con otros agentes de IA o con personas humanas. Esto es, la conversación global sobre IA se está moviendo desde la capacidad para "conversar" hacia la capacidad para "actuar" de estos sistemas.

En el sector privado, informes recientes de grandes consultoras describen agentes de IA que resuelven de principio a fin incidencias de clientes, orquestan cadenas de suministro, optimizan inventarios en el sector retail o automatizan la elaboración de informes de negocio. En el sector público, esta conversación también comienza a tomar forma y cada vez más administraciones exploran cómo estos sistemas pueden ayudar a simplificar trámites o a mejorar la atención a la ciudadanía. Sin embargo, el despliegue parece que está siendo algo más lento porque lógicamente en la administración no solo debe tenerse en cuenta la excelencia técnica sino también el estricto cumplimiento del marco normativo, que en Europa lo marca el Reglamento de IA, para que los agentes autónomos sean, ante todo, aliados de la ciudadanía.

¿Qué es la IA agéntica (Agentic AI)?

Aunque se trate de un concepto reciente que aún está en evolución, varias administraciones y organismos empiezan a converger en una definición. Por ejemplo, el Gobierno del Reino Unido describe la IA agéntica como sistemas formados por agentes de IA que “pueden comportarse e interactuar de forma autónoma para lograr sus objetivos”. En este contexto un agente de IA sería una pieza especializada de software que puede tomar decisiones y operar de forma cooperativa o independiente para lograr los objetivos del sistema.

Podríamos pensar, por ejemplo, en un agente de IA en una administración local que recibe la solicitud de una persona para abrir un pequeño negocio. El agente, diseñado de acuerdo con el procedimiento administrativo correspondiente, comprobaría la normativa aplicable, consultaría datos urbanísticos y de actividad económica, verificaría requisitos, rellenaría borradores de documentos, propondría citas o trámites complementarios y prepararía un resumen para que el personal funcionario pudiera revisar y validar la solicitud. Esto es, no sustituiría la decisión humana, sino que automatizaría buena parte del trabajo que hay entre la solicitud realizada por el ciudadano y la resolución dictada por la administración.

Frente a un chatbot conversacional -que responde a una pregunta y, en general, termina ahí la interacción-, un agente de IA puede encadenar múltiples acciones, revisar resultados, corregir errores, colaborar con otros agentes de IA y seguir iterando hasta alcanzar la meta que se le ha definido. Esto no significa que los agentes autónomos decidan por su cuenta sin supervisión, sino que pueden hacerse cargo de buena parte de la tarea siempre siguiendo reglas y salvaguardas bien definidas.

Las características clave de un agente autónomo incluyen:

• Percepción y razonamiento: es la capacidad de un agente para comprender una solicitud compleja, interpretar el contexto y desglosar el problema en pasos lógicos que conduzcan a resolverlo.
• Planificación y acción: es la habilidad para ordenar esos pasos, decidir la secuencia en que se van a ejecutar y adaptar el plan cuando cambian los datos o aparecen nuevas restricciones.
• Uso de herramientas: un agente puede, por ejemplo, conectarse a diversas API, consultar bases de datos, catálogos de datos abiertos, abrir y leer documentos o enviar correos electrónicos según lo requieran las tareas que está intentando resolver.
• Memoria y contexto: es la capacidad del agente para mantener la memoria de las interacciones en procesos largos, recordando las acciones y respuestas pasadas y el estado actual de la solicitud que está resolviendo.
• Autonomía supervisada: un agente puede tomar decisiones dentro de unos límites previamente establecidos para avanzar hacia la meta sin necesidad de intervención humana en cada paso, pero permitiendo siempre la revisión y trazabilidad de las decisiones.

Podríamos resumir el cambio que supone con la siguiente analogía: si los LLM son el motor de razonamiento, los agentes de IA son sistemas que además de esa capacidad de “pensar” en las acciones que habría que hacer, tienen "manos" para interactuar con el mundo digital e incluso con el mundo físico y ejecutar esas mismas acciones.

El potencial de los agentes de IA en los servicios públicos

Los servicios públicos se organizan, en buena medida, alrededor de procesos de una cierta complejidad como son la tramitación de ayudas y subvenciones, la gestión de expedientes y licencias o la propia atención ciudadana a través de múltiples canales. Son procesos con muchos pasos, reglas y actores diferentes, donde abundan las tareas repetitivas y el trabajo manual de revisión de documentación.

Como puede verse en el eGovernment Benchmark de la Unión Europea, las iniciativas de administración electrónica de las últimas décadas han permitido avanzar hacia una mayor digitalización de los servicios públicos. Sin embargo, la nueva ola de tecnologías de IA, especialmente cuando se combinan modelos fundacionales con agentes, abre la puerta a un nuevo salto para automatizar y orquestar de forma inteligente buena parte de los procesos administrativos.

En este contexto, los agentes autónomos permitirían:

• Orquestar procesos de extremo a extremo como, por ejemplo, recopilar datos de distintas fuentes, proponer formularios ya cumplimentados, detectar incoherencias en la documentación aportada o generar borradores de resoluciones para su validación por el personal responsable.
• Actuar como “copilotos” de los empleados públicos, preparando borradores, resúmenes o propuestas de decisiones que luego se revisan y validan, asistiendo en la búsqueda de información relevante o señalando posibles riesgos o incidencias que requieren atención humana.
• Optimizar los procesos de atención ciudadana apoyando en tareas como la gestión de citas médicas, respondiendo consultas sobre el estado de expedientes, facilitando el pago de tributos o guiando a las personas en la elección del trámite más adecuado a su situación.

Diversos análisis sobre IA en el sector público apuntan a que este tipo de automatización inteligente, al igual que en el sector privado, puede reducir tiempos de espera, mejorar la calidad de las decisiones y liberar tiempo del personal para tareas de mayor valor añadido. Un informe reciente de PWC y Microsoft que explora el potencial de la IA agéntica para el sector público resume bien la idea, señalando que al incorporar la IA agéntica en los servicios públicos, los gobiernos pueden mejorar la capacidad de respuesta y aumentar la satisfacción ciudadana, siempre que existan las salvaguardas adecuadas.

Además, la implementación de agentes autónomos permite soñar con una transición desde una administración reactiva (que espera a que el ciudadano solicite un servicio) a una administración proactiva que se ofrece a hacer por nosotros parte de esas mismas acciones: desde avisarnos de que se ha abierto una ayuda para la que probablemente cumplamos los requisitos, hasta proponernos la renovación de una licencia antes de que caduque o recordarnos una cita médica.

Un ejemplo ilustrativo de esto último podría ser un agente de IA que, apoyado en datos sobre servicios disponibles y en la información que el propio ciudadano haya autorizado utilizar, detecte que se ha publicado una nueva ayuda para actuaciones de mejora de la eficiencia energética a través de la rehabilitación de viviendas y envíe un aviso personalizado a quienes podrían cumplir los requisitos. Incluso ofreciéndoles un borrador de solicitud ya pre-cumplimentado para su revisión y aceptación. La decisión final sigue siendo humana, pero el esfuerzo de buscar la información, entender las condiciones y preparar la documentación se podría reducir mucho.

El rol de los datos abiertos

Para que un agente de IA pueda actuar de forma útil y responsable necesita apalancarse sobre un entorno rico en datos de calidad y un sistema de gobernanza de datos sólido. Entre esos activos necesarios para desarrollar una buena estrategia de agentes autónomos, los datos abiertos tienen importancia al menos en tres dimensiones:

1. Combustible para la toma de decisiones: los agentes de IA necesitan información sobre normativa vigente, catálogos de servicios, procedimientos administrativos, indicadores socioeconómicos y demográficos, datos de transporte, medio ambiente, planificación urbana, etc. Para ello, la calidad y estructura de los datos es de gran importancia ya que datos desactualizados, incompletos o mal documentados pueden llevar a los agentes a cometer errores costosos. En el sector público, esos errores pueden traducirse en decisiones injustas que en última instancia podrían llevar a la pérdida de confianza de la ciudadanía.
2. Banco de pruebas para evaluar y auditar agentes: al igual que los datos abiertos son importantes para evaluar modelos de IA generativa, también pueden serlo para probar y auditar agentes autónomos. Por ejemplo, simulando expedientes ficticios con datos sintéticos basados en distribuciones reales para comprobar cómo actúa un agente en distintos escenarios. De este modo, universidades, organizaciones de la sociedad civil y la propia administración puedan examinar el comportamiento de los agentes y detectar problemas antes de escalar su uso.
3. Transparencia y explicabilidad: los datos abiertos podrían ayudar a documentar de dónde proceden los datos que utiliza un agente, cómo se han transformado o qué versiones de los conjuntos de datos estaban vigentes cuando se tomó una decisión. Esta trazabilidad contribuye a la explicabilidad y la rendición de cuentas, especialmente cuando un agente de IA interviene en decisiones que afectan a los derechos de las personas o a su acceso a servicios públicos. Si la ciudadanía puede consultar, por ejemplo, los criterios y datos que se aplican para otorgar una ayuda, se refuerza la confianza en el sistema.

El panorama de la IA agéntica en España y en el resto del mundo

Aunque el concepto de IA agéntica es reciente, ya existen iniciativas en marcha en el sector público a nivel internacional y comienzan a abrirse paso también en el contexto europeo y español:

• La Government Technology Agency (GovTech) de Singapur ha publicado una guía Agentic AI Primer para orientar a desarrolladores y responsables públicos sobre cómo aplicar esta tecnología, destacando tanto sus ventajas como sus riesgos. Además, el gobierno está pilotando el uso de agentes en varios ámbitos para reducir la carga administrativa de los trabajadores sociales y apoyar a las empresas en procesos complejos de obtención de licencias. Todo ello en un entorno controlado (sandbox) para probar estas soluciones antes de escalarlas.
• El Gobierno de Reino Unido ha publicado una nota específica dentro de su documentación “AI Insights” para explicar qué es la IA agéntica y por qué es relevante para servicios gubernamentales. Además, ha anunciado una licitación para desarrollar un “GOV.UK Agentic AI Companion” que sirva de asistente inteligente para la ciudadanía desde el portal del gobierno.
• La Comisión Europea, en el marco de la estrategia Apply AI y de la iniciativa GenAI4EU, ha lanzado convocatorias para financiar proyectos piloto que introduzcan soluciones de IA generativa escalables y replicables en las administraciones públicas, plenamente integradas en sus flujos de trabajo. Estas convocatorias buscan precisamente acelerar el paso en la digitalización a través de IA (incluidos agentes especializados) para mejorar la toma de decisiones, simplificar procedimientos y hacer la administración más accesible.

En España, aunque la etiqueta “IA agéntica” todavía no se utiliza aún de forma amplia, ya se pueden identificar algunas experiencias que van en esa dirección. Por ejemplo, distintas administraciones están incorporando copilotos basados en IA generativa para apoyar a los empleados públicos en tareas de búsqueda de información, redacción y resumen de documentos, o gestión de expedientes, como muestran iniciativas de gobiernos autonómicos como el de Aragón y o entidades locales como el Ayuntamiento de Barcelona que empiezan a documentarse de forma pública.

El salto hacia agentes más autónomos en el sector público parece, por tanto, una evolución natural sobre la base de la administración electrónica existente. Pero esa evolución debe, al mismo tiempo, reforzar el compromiso con la transparencia, la equidad, la rendición de cuentas, la supervisión humana y el cumplimiento normativo que exige el Reglamento de IA y el resto del marco normativo y que deben guiar las actuaciones de la administración pública.

Mirando hacia el futuro: agentes de IA, datos abiertos y confianza ciudadana

La llegada de la IA agéntica ofrece de nuevo a la Administración pública nuevas herramientas para reducir la burocracia, personalizar la atención y optimizar sus siempre escasos recursos. Sin embargo, la tecnología es solo un medio, el fin último sigue siendo generar valor público reforzando la confianza de la ciudadanía.

En principio, España parte de una buena posición: dispone de una Estrategia de Inteligencia Artificial 2024 que apuesta por una IA transparente, ética y centrada en las personas, con líneas específicas para impulsar su uso en el sector público; cuenta con una infraestructura consolidada de datos abiertos; y ha creado la Agencia Española de Supervisión de la Inteligencia Artificial (AESIA) como organismo encargado de garantizar un uso ético y seguro de la IA, de acuerdo con el Reglamento Europeo de IA.

Estamos, por tanto, ante una nueva oportunidad de modernización que puede construir unos servicios públicos más eficientes, cercanos e incluso proactivos. Si somos capaces de adoptar la IA agéntica adecuadamente, los agentes que se desplieguen no serán una “caja negra” que actúa sin supervisión, sino “agentes públicos” digitales, transparentes y auditables, diseñados para trabajar con datos abiertos, explicar sus decisiones y dejar rastro de las acciones que realizan. Herramientas, en definitiva, inclusivas, centradas en las personas y alineadas con los valores del servicio público.

El pasado 19 de noviembre, la Comisión Europea presentó la Estrategia Unión de Datos (Data Union Strategy), una hoja de ruta que busca consolidar un ecosistema europeo de datos robusto, seguro y competitivo. Esta estrategia se articula en torno a tres pilares fundamentales: ampliar el acceso a datos de calidad para la inteligencia artificial y la innovación, simplificar el marco normativo existente, y proteger la soberanía digital europea. En este post, explicaremos en detalle cada uno de estos pilares, así como el calendario de implementación del plan previsto para los próximos dos años.

Pilar 1: ampliar el acceso a datos de calidad para la IA y la innovación

El primer pilar de la estrategia se centra en garantizar que empresas, investigadores y administraciones públicas tengan acceso a datos de alta calidad que permitan desarrollar aplicaciones innovadoras, especialmente en el ámbito de la inteligencia artificial. Para ello, la Comisión propone una serie de iniciativas interconectadas que abarcan desde la creación de infraestructuras hasta el desarrollo de estándares y facilitadores técnicos. Como parte de este pilar se establecen una serie de acciones: la ampliación de espacios comunes europeos de datos, el desarrollo de los data labs, el impulso del Cloud and AI Development Act, la ampliación de activos de datos estratégicos y la elaboración de facilitadores para implementar estas medidas.

1.1 Ampliación de los Espacios Comunes Europeos de Datos (CEDS)

Los Espacios Comunes Europeos de Datos constituyen uno de los elementos centrales de esta estrategia:

• Inversión prevista: 100 millones de euros para su despliegue.

• Sectores prioritarios: salud, movilidad, energía, administración pública (legal) y medio ambiente.

• Interoperabilidad: se apuesta por SIMPL para la interoperabilidad entre espacios de datos con el apoyo del Centro Europeo de Competencia en Datos (DSSC, por sus siglas en inglés Data Spaces Support Center).

• Aplicaciones clave:

  • Espacio Europeo de Datos de Salud (EHDS): mención especial por su función como puente entre los sistemas de datos de salud y el desarrollo de la IA.

  • Nuevo Espacio de Datos de Defensa: para el desarrollo de sistemas de última generación, coordinado por la Agencia Europea de Defensa.

1.2 Laboratorios de datos (Data Labs): el nuevo ecosistema para conectar datos y desarrollo de IA

La estrategia plantea utiliza Data Labs como puntos de conexión entre el desarrollo de inteligencia artificial y los datos europeos.

Estos laboratorios emplean el data pooling, un proceso de combinación y compartición de datos públicos y restringidos provenientes de múltiples fuentes en un repositorio centralizado o entorno compartido. Todo esto facilita el acceso y uso de información. En concreto, los servicios que ofrecen los Data Labs son:

• Facilita el acceso a los datos.

• Infraestructura técnica y herramientas.

• Data pooling.

• Filtrado de datos y etiquetado 

• Guía regulatoria y formación.

• Reducción de la brecha entre los espacios de datos y los ecosistemas de IA.

Plan de implementación:

• Primera fase: los primeros Data Labs se establecerán en el marco de las AI Factories (gigafactorías de IA), ofreciendo servicios de datos para conectar el desarrollo de IA con los espacios de datos europeos.

• Data Labs sectoriales: se establecerán de forma independiente en otros ámbitos para cubrir necesidades específicas, por ejemplo, en el sector energético.

• Modelo autosostenible: se prevé que el modelo de Data Labs pueda desplegarse comercialmente, convirtiéndolo en un ecosistema autosostenible que conecta datos e IA.

1.3 Cloud and AI Development Act: impulso a la nube soberana

Para el impulso de la tecnología de nube, la Comisión propondrá en el primer trimestre de 2026 este nuevo reglamento. Actualmente hay una consulta pública abierta en la que se puede participar aquí.

1.4 Activos de datos estratégicos: sector público, recursos científicos, culturales y lingüísticos

Por un lado, en 2026 se propondrá ampliar la lista de los datos de alto valor High value datasets en inglés o HVDS para incluir datos legales, judiciales y administrativos, entre otros. Y, por otro lado, la Comisión mapeará bases existentes y financiará nuevas infraestructuras digitales.

1.5 Facilitadores horizontales: datos sintéticos, data pooling y estándares

La Comisión Europea elaborará guías y estándares sobre datos sintéticos y se financiará I+D avanzada en técnicas para su generación de a través de Horizon Europe.

Otro tema que la UE quiere impulsar es el data pooling, como explicamos anteriormente. Compartir datos de etapas tempranas del ciclo productivo puede generar beneficios colectivos, pero persisten barreras por incertidumbre legal y temor a infringir normas de competencia. ¿Su propósito? Convertir el data pooling en una opción confiable y legalmente segura para acelerar avances en sectores críticos.

Finalmente, en materia de estandarización, se solicitará a las organizaciones europeas de normalización (CEN/CENELEC) el desarrollo de nuevos estándares técnicos en dos ámbitos clave: la calidad del dato y el etiquetado. Estos estándares permitirán establecer criterios comunes sobre cómo deben ser los datos para garantizar su fiabilidad y cómo deben etiquetarse para facilitar su identificación y uso en diferentes contextos.

Pilar 2: Simplificación Normativa

El segundo pilar aborda uno de los desafíos más señalados por empresas y organizaciones: la complejidad del marco regulatorio europeo en materia de datos. La estrategia propone una serie de medidas destinadas a simplificar y consolidar la legislación existente.

2.1 Derogaciones y consolidación normativa: hacia un marco más coherente

Se quieren eliminar normativas cuyas funciones ya están cubiertas por legislación más reciente, evitando así duplicidades y contradicciones. En primer lugar, se derogará el Reglamento de Libre Flujo de Datos no Personales (FFoNPD), ya que sus funciones están ahora cubiertas por la Data Act (Ley de Datos). No obstante, se preservará explícitamente la prohibición de localización injustificada de datos, un principio fundamental para el mercado único digital.

Del mismo modo, la Data Governance Act (Reglamento europeo de gobernanza de datos o DGA) será eliminada como norma independiente, migrando sus provisiones esenciales a la Data Act. Este movimiento simplifica el marco regulatorio y, además, alivia la carga administrativa: las obligaciones para los intermediarios de datos pasarán a ser más ligeras y de carácter voluntario.

En cuanto al sector público, la estrategia plantea una consolidación importante. Las normas sobre intercambio de datos públicos, actualmente dispersas entre la DGA y la Directiva de Datos Abiertos (Open Data Directive), se fusionarán en un único capítulo dentro de la Data Act. Esta unificación facilitará tanto la aplicación como la comprensión del marco legal por parte de las administraciones públicas.

2.2 Reforma de cookies: equilibrio entre protección y usabilidad

Otro detalle relevante es la regulación de cookies que experimentará una modernización significativa, integrándose en el marco del Reglamento General de Protección de Datos (RGPD). La reforma busca un equilibrio: por un lado, se legalizarán usos de bajo riesgo que actualmente generan incertidumbre legal; por otro, se simplificarán los banners de consentimiento mediante sistemas de "un solo clic" (one-click). El objetivo es claro: reducir la denominada "fatiga del usuario" ante las solicitudes repetitivas de consentimiento que todos conocemos al navegar por Internet.

2.3 Ajustes al RGPD para facilitar el desarrollo de IA

El Reglamento General de Protección de Datos también será objeto de una reforma focalizada, diseñada específicamente para liberar datos de forma responsable en beneficio del desarrollo de la inteligencia artificial. Esta intervención quirúrgica aborda tres aspectos concretos:

1. Aclara cuándo puede aplicarse el interés legítimo para el entrenamiento de modelos de IA.

2. Define con mayor precisión la distinción entre datos anónimos y seudonimizados, especialmente en relación con el riesgo de reidentificación.

3. Armoniza las evaluaciones de impacto en protección de datos, facilitando su aplicación coherente en toda la Unión.

2. 4 Implementación y Apoyo a la Data Act

La Data Act, recientemente aprobada, será objeto de ajustes para mejorar su aplicación. Por un lado, se refina el alcance del intercambio de datos de empresas a gobiernos (B2G), limitándolo estrictamente a situaciones de emergencia. Por otro lado, se amplía el paraguas de protección: las condiciones favorables que actualmente disfrutan las pequeñas y medianas empresas (PYMES) se extenderán también a las empresas medianas o small mid-caps, aquellas que tienen entre 250 y 749 empleados.

Para facilitar la implementación práctica de la norma, ya se ha publicado un modelo de cláusulas contractuales tipo para el intercambio de datos, proporcionando así una plantilla que las organizaciones pueden utilizar directamente. Además, durante el primer trimestre de 2026 se publicarán dos guías adicionales: una sobre el concepto de "compensación razonable" en los intercambios de datos, y otra destinada a clarificar las definiciones clave de la Data Act que puedan generar dudas interpretativas.

Consciente de que las PYMES pueden tener dificultades para navegar este nuevo marco legal, se creará un Helpdesk Legal en el cuarto trimestre de 2025. Este servicio de asistencia ofrecerá asesoramiento directo sobre la aplicación de la Data Act, dando prioridad precisamente a las pequeñas y medianas empresas que carecen de departamentos jurídicos especializados.

2.5 Evolución de la gobernanza: hacia un ecosistema más coordinado

La arquitectura de gobernanza del ecosistema europeo de datos también experimenta cambios significativos. El European Data Innovation Board (EDIB) evoluciona desde un órgano principalmente consultivo hacia un foro de debates más técnicos y estratégicos, incorporando tanto a los Estados miembros como a representantes de la industria. Para ello, se modificará su articulado con dos objetivos: permitir la inclusión en los debates de las autoridades competentes en materia de Data Act, y dotar de mayor flexibilidad a la Comisión Europea en la composición y funcionamiento del organismo.

Complementariamente, se articulan dos mecanismos adicionales de retroalimentación y anticipación. La Apply AI Alliance canalizará el feedback sectorial, recogiendo las experiencias y necesidades específicas de cada industria. Por su parte, el AI Observatory actuará como radar de tendencias, identificando desarrollos emergentes en el ámbito de la inteligencia artificial y traduciéndolos en recomendaciones de políticas públicas. De este modo, se cierra un círculo virtuoso donde la política se nutre constantemente de la realidad del terreno.

Pilar 3: Protección de la soberanía del dato europeo

El tercer pilar se centra en garantizar que los datos europeos reciban un trato justo y seguro, tanto dentro como fuera de las fronteras de la Unión. La intención es que solo se compartan datos con países de la misma visión regulatoria.

3.1 Medidas específicas para proteger los datos europeos

• Publicación de guías para evaluar el trato justo de datos de la UE en el extranjero (segundo trimestre 2026):

• Publicación de toolbox contra prácticas injustas (segundo trimestre 2026):

  • La localización injustificada.

  • La exclusión.

  • Las salvaguardas débiles.

  • La fuga de datos.

• Adopción de medidas para proteger los datos no personales sensibles.

Todas estas medidas se plantean implementar desde el último cuatrimestre de 2025 y durante todo 2026 en un despliegue progresivo que permitirá una adopción gradual y coordinada de las diferentes medidas, tal y como establece la Data Union Strategy.

En resumen, la Estrategia Unión de Datos representa un esfuerzo integral por consolidar el liderazgo europeo en la economía del dato. Para ello se impulsará el data pooling y los espacios de datos de los Estados miembro, se apostará por los Data Labs y las gigafactorías de IA y se incentivará la simplificación normativa.

La convergencia entre datos abiertos, inteligencia artificial y sostenibilidad medioambiental plantea uno de los principales desafíos para el modelo de transformación digital que se está impulsando a nivel europeo. Esta interacción se concreta principalmente en tres manifestaciones destacadas:

• La apertura de datos de alto valor directamente relacionados con la sostenibilidad, que pueden ayudar al desarrollo de soluciones de inteligencia artificial orientadas a la mitigación del cambio climático y la eficiencia de recursos.

• El impulso de los denominados algoritmos verdes en la reducción del impacto ambiental de la IA, que se ha de concretar tanto en el uso eficiente de la infraestructura digital como en la toma de decisiones sostenibles.

• La apuesta por espacios de datos medioambientales, generando ecosistemas digitales donde se comparten datos que provienen de fuentes diversas para facilitar el desarrollo de proyectos y soluciones interoperables con impacto relevante desde la perspectiva medioambiental.

A continuación, profundizaremos en cada uno de estos puntos.

Datos de alto valor para la sostenibilidad

La Directiva (UE) 2019/1024 sobre datos abiertos y reutilización de la información del sector público introdujo por primera vez el concepto de conjuntos de datos de alto valor, definidos como aquellos con un potencial excepcional para generar beneficios sociales, económicos y medioambientales. Estos conjuntos deben publicarse de forma gratuita, en formatos legibles por máquina, mediante interfaces de programación de aplicaciones (API) y, cuando proceda, se han de poder descargar de forma masiva. A tal efecto se han identificado una serie de categorías prioritarias, entre los que se encuentran los datos medioambientales y relativos a la observación de la Tierra.

Se trata de una categoría especialmente relevante, ya que abarca tanto datos sobre clima, ecosistemas o calidad ambiental, así como los vinculados a la Directiva INSPIRE, que hacen referencia a áreas ciertamente diversas como hidrografía, lugares protegidos, recursos energéticos, uso del suelo, recursos minerales o, entre otros, los relativos a zonas de riesgos naturales, incluyendo también ortoimágenes.

Estos datos tienen una singular relevancia a la hora de monitorizar las variables relacionadas con el cambio climático, como puede ser el uso del suelo, la gestión de la biodiversidad teniendo en cuenta la distribución de especies, hábitats y lugares protegidos, el seguimiento de las especies invasoras o la evaluación de los riesgos naturales. Los datos sobre calidad del aire y contaminación son cruciales para la salud pública y ambiental, de manera que el acceso a los mismos permite llevar a cabo análisis exhaustivos sin duda relevantes para la adopción de políticas públicas orientadas a su mejora. La gestión de recursos hídricos también se puede optimizar mediante datos de hidrografía y monitoreo ambiental, de manera que su tratamiento masivo y automatizado constituye una premisa inexcusable para hacer frente al reto de la digitalización de la gestión del ciclo del agua.

La combinación con otros datos medioambientales de calidad facilita el desarrollo de soluciones de IA orientadas a desafíos climáticos específicos. En concreto, permiten entrenar modelos predictivos para anticipar fenómenos extremos (olas de calor, sequías, inundaciones), optimizar la gestión de recursos naturales o monitorizar en tiempo real indicadores ambientales críticos. También permite impulsar proyectos económicos de gran impacto, como puede ser el caso de la utilización de algoritmos de IA para implementar soluciones tecnológicas en el ámbito de la agricultura de precisión, posibilitando el ajuste inteligente de los sistemas de riego, la detección temprana de plagas o la optimización del uso de fertilizantes.

Algoritmos verdes y responsabilidad digital: hacia una IA sostenible

El entrenamiento y despliegue de sistemas de inteligencia artificial, particularmente de modelos de propósito general y grandes modelos de lenguaje, conlleva un consumo energético significativo. Según estimaciones de la Agencia Internacional de la Energía, los centros de datos representaron alrededor del 1,5 % del consumo mundial de electricidad en 2024. Esta cifra supone un crecimiento de alrededor de un 12 % anual desde 2017, más de cuatro veces más rápido que la tasa de consumo eléctrico total. Está previsto que el consumo eléctrico de los centros de datos se duplique hasta alcanzar unos 945 TWh en 2030.

Ante este panorama, los algoritmos verdes constituyen una alternativa que necesariamente ha de tenerse en cuenta a la hora de minimizar el impacto ambiental que plantea la implantación de la tecnología digital y, en concreto, la IA. De hecho, tanto la Estrategia Europea de Datos como el Pacto Verde Europeo integran explícitamente la sostenibilidad digital como pilar estratégico. Por su parte, España ha puesto en marcha un Programa Nacional de Algoritmos Verdes, enmarcado en la Agenda Digital 2026 y con una medida específica en la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial.

Uno de los principales objetivos del Programa consiste en fomentar el desarrollo de algoritmos que minimicen su impacto ambiental desde la concepción —enfoque green by design—, por lo que la exigencia de una documentación exhaustiva de los conjuntos de datos utilizados para entrenar modelos de IA —incluyendo origen, procesamiento, condiciones de uso y huella ambiental— resulta fundamental para dar cumplimiento a esta aspiración. A este respecto, la Comisión ha publicado una plantilla para ayudar a los proveedores de inteligencia artificial de propósito general a resumir los datos utilizados para el entrenamiento de sus modelos, de manera que se pueda exigir mayor transparencia que, por lo que ahora interesa, también facilitaría la trazabilidad y gobernanza responsable desde la perspectiva ambiental, así como la realización de ecoauditorías.

El Espacio de Datos del Pacto Verde Europeo (Green Deal)

Se trata de uno de los espacios de datos comunes europeos contemplados en la Estrategia Europea de Datos que se encuentra en un estado más avanzado, tal y como demuestran las numerosas iniciativas y eventos de divulgación que se han impulsado en torno al mismo. Tradicionalmente el acceso a la información ambiental ha sido uno de los ámbitos con una regulación más favorable, de manera que con el impulso de los datos de alto valor y la decida apuesta que supone la creación de un espacio europeo en esta materia se ha producido un avance cualitativo muy destacable que refuerza una tendencia ya consolidada en este ámbito.

En concreto, el modelo de los espacios de datos facilita la interoperabilidad entre datos abiertos públicos y privados, reduciendo barreras de entrada para startups y pymes en sectores como la gestión forestal inteligente, la agricultura de precisión o, entre otros muchos ejemplos, la optimización energética. Al mismo tiempo, refuerza la calidad de los datos disponibles para que las Administraciones Públicas lleven a cabo sus políticas públicas, ya que sus propias fuentes pueden contrastarse y compararse con otros conjuntos de datos. Finalmente, el acceso compartido a datos y herramientas de IA puede fomentar iniciativas y proyectos de innovación colaborativa, acelerando el desarrollo de soluciones interoperables y escalables.

Ahora bien, el ecosistema jurídico propio de los espacios de datos conlleva una complejidad inherente a su propia configuración institucional, ya que en el mismo confluyen varios sujetos y, por tanto, diversos intereses y regímenes jurídicos aplicables: 

• Por una parte, las entidades públicas, a las que en este ámbito les corresponde un papel de liderazgo especialmente reforzado.

• Por otra las entidades privadas y la ciudanía, que no sólo pueden aportar sus propios conjuntos de datos, sino asimismo ofrecer desarrollos y herramientas digitales que pongan en valor los datos a través de servicios innovadores.

• Y, finalmente, los proveedores de la infraestructura necesaria para la interacción en el seno del espacio.

En consecuencia, son imprescindibles modelos de gobernanza avanzados que hagan frente a esta complejidad reforzada por la innovación tecnológica y de manera especial la IA, ya que los planteamientos tradicionales propios de la legislación que regula el acceso a la información ambiental son ciertamente limitados para esta finalidad.

Hacia una convergencia estratégica

La convergencia de datos abiertos de alto valor, algoritmos verdes responsables y espacios de datos medioambientales está configurando un nuevo paradigma digital imprescindible para afrontar los retos climáticos y ecológicos en Europa que requiere un enfoque jurídico robusto y, al mismo tiempo flexible. Este singular ecosistema no solo permite impulsar la innovación y eficiencia en sectores clave como la agricultura de precisión o la gestión energética, sino que también refuerza la transparencia y la calidad de la información ambiental disponible para la formulación de políticas públicas más efectivas.

Más allá del marco normativo vigente resulta imprescindible diseñar modelos de gobernanza que ayuden a interpretar y aplicar de manera coherente regímenes legales diversos, que protejan la soberanía de los datos y, en definitiva, garanticen la transparencia y la responsabilidad en el acceso y reutilización de la información medioambiental. Desde la perspectiva de la contratación pública sostenible, es esencial promover procesos de adquisición por parte de las entidades públicas que prioricen soluciones tecnológicas y servicios interoperables basados en datos abiertos y algoritmos verdes, fomentando la elección de proveedores comprometidos con la responsabilidad ambiental y la transparencia en las huellas de carbono de sus productos y servicios digitales.

Solo partiendo de este enfoque se puede aspirar a que la innovación digital sea tecnológicamente avanzada y ambientalmente sostenible, alineando así los objetivos del Pacto Verde, la Estrategia Europea de Datos y el enfoque europeo en materia de IA

¿Sabías que menos de dos de cada diez empresas europeas utilizan inteligencia artificial (IA) en sus operaciones? Este dato, correspondiente a 2024, revela el margen de mejora que existe en la adopción de esta tecnología. Para revertir esta situación y aprovechar el potencial transformador de la IA, la Unión Europea ha diseñado un marco estratégico integral que combina inversión en infraestructuras de computación, acceso a datos de calidad y medidas específicas para sectores clave como la sanidad, la movilidad o la energía.

En este artículo te explicamos las principales estrategias europeas en esta materia, con especial atención a la Apply AI Strategy (Estrategia Aplicar IA) o el AI Continent Action Plan (Plan de Acción del Continente de IA) adoptadas este año en octubre y abril respectivamente. Además, te contaremos cómo estas iniciativas se complementan con otras estrategias europeas para crear un ecosistema integral de innovación.

Contexto: plan de acción y sectores estratégicos

Por un lado, el AI Continent Action Plan establece cinco pilares estratégicos:

1. Infraestructuras de computación: escalar la capacidad de computación mediante AI Factories, AI Gigafactories y el Cloud and AI Act, en concreto:
   • AI factories: se impulsarán las infraestructuras para entrenar y mejorar modelos de inteligencia artificial. Este eje estratégico cuenta con un presupuesto de 10.000 millones de euros y se espera que dé lugar a, al menos, 13 fábricas de IA para 2026.
   • AI gigafactories: también se tendrán en cuenta las infraestructuras necesarias para entrenar y desarrollar modelos complejos de IA, cuatriplicando la capacidad de las AI factories. En este caso se invierten 20.000 millones de euros para el desarrollo de 5 giga fábricas.
   • Cloud and AI Act: se trabaja en un marco regulatorio para impulsar la investigación en infraestructuras altamente sostenibles, fomentar inversiones y triplicar la capacidad de los centros de datos de la UE en los próximos cinco a siete años.
2. Acceso a datos de calidad: facilitar el acceso a conjuntos de datos robustos y bien organizados a través de los conocidos como Data Labs en las AI Factories.
3. Talento y competencias: reforzar las habilidades en IA en toda la población, en concreto:
   • Crear acuerdos de colaboración internacional.
   • Ofrecer becas en IA para los mejores estudiantes, investigadores y profesionales del sector.
   • Promover las habilidades en estas tecnologías a través de una academia específica.
   • Testear un grado específico en IA generativa.
   • Apoyar la actualización formativa a través del hub de innovación digital europeo.
4. Desarrollo y adopción de algoritmos: impulsar el uso de inteligencia artificial en sectores estratégicos.
5. Marco regulatorio: facilitar el cumplimiento del Reglamento de IA de manera sencilla e innovadora y proporcionar herramientas gratuitas y adaptables para las empresas.

Por otro lado, la recientemente presentada, en octubre de 2025, Apply AI Strategy busca potenciar la competitividad de los sectores estratégicos y fortalecer la soberanía tecnológica de la UE, impulsando la adopción y la innovación en IA en toda Europa, particularmente entre las pequeñas y medianas empresas. ¿De qué manera? La estrategia promueve una política de "IA primero" (AI first), que anima a las organizaciones a considerar la inteligencia artificial como solución potencial cada vez que tomen decisiones estratégicas o políticas, evaluando cuidadosamente tanto los beneficios como los riesgos de la tecnología. Además, fomenta un enfoque de compra europeo, es decir, que las organizaciones, particularmente las administraciones públicas, prioricen soluciones desarrolladas en Europa. Es más, se les da especial importancia a las soluciones de IA de código abierto (open source), porque ofrecen mayor transparencia y posibilidad de adaptación, menor dependencia de proveedores externos y se alinean con los valores europeos de apertura e innovación compartida.

La Apply AI Strategy se estructura en tres secciones principales:

1. Iniciativas sectoriales emblemáticas

La estrategia identifica 11 ámbitos prioritarios donde la IA puede generar mayor impacto y donde Europa tiene fortalezas competitivas:

• Sanidad y sector farmacéutico: se establecerán centros europeos avanzados de detección impulsados por IA para acelerar la introducción de herramientas innovadoras de prevención y diagnóstico, con especial atención a enfermedades cardiovasculares y cáncer.
• Robótica: se impulsará la adopción para la adopción de robótica europea que conecte desarrolladores e industrias usuarias, impulsando soluciones de robótica potenciada por IA.
• Fabricación, ingeniería y construcción: se apoyará el desarrollo de modelos de IA de vanguardia adaptados a la industria, facilitando la creación de gemelos digitales y optimización de procesos productivos.
• Defensa, seguridad y espacio: se acelerará el desarrollo de capacidades europeas de conocimiento situacional y control habilitadas por IA, además de infraestructura de computación altamente segura para modelos de IA de defensa y espacio.
• Movilidad, transporte y automoción: se lanzará la iniciativa "Autonomous Drive Ambition Cities" para acelerar el despliegue de vehículos autónomos en ciudades europeas.
• Comunicaciones electrónicas: se creará una plataforma europea de IA para telecomunicaciones que permitirá a operadores, proveedores e industrias usuarias colaborar en el desarrollo de elementos tecnológicos de código abierto.
• Energía: se apoyará el desarrollo de modelos de IA para mejorar la previsión, optimización y equilibrio del sistema energético.
• Clima y medio ambiente: se desplegará un modelo de IA de código abierto del sistema terrestre y aplicaciones relacionadas que permitan mejores previsiones meteorológicas, monitoreo de la Tierra y escenarios hipotéticos.
• Agroalimentario: se fomentará la creación de una plataforma de IA agroalimentaria que facilite la adopción de herramientas agrícolas habilitadas por esta tecnología.
• Sectores culturales y creativos, y medios: se incentivará el desarrollo de microestudios especializados en producción virtual mejorada con IA y plataformas paneuropeas que utilicen tecnologías de IA multilingüe.
• Sector público: se construirá una guía de herramientas de IA dedicada a las administraciones públicas con un repositorio compartido de buenas prácticas, de código abierto y reutilizables, y se acelerará la adopción de soluciones de IA generativa escalables.

2. Medidas transversales de apoyo

Para que la adopción de la inteligencia artificial sea efectiva, la estrategia aborda desafíos comunes a todos los sectores, en concreto:

• Oportunidades para las pymes europeas: los más de 250 European Digital Innovation Hubs (centros europeos de innovación digital) han sido transformados en Centros de Experiencia en IA. Estos centros actúan como puntos de acceso privilegiados al ecosistema europeo de innovación en inteligencia artificial, conectando a las empresas con las AI Factories, los laboratorios de datos y las instalaciones de prueba.
• Fuerza laboral preparada para la IA: se proporcionará acceso a formaciones prácticas en alfabetización en esta materia, adaptadas a sectores y perfiles profesionales a través de la Academia de Competencias en IA.
• Apoyo al desarrollo de IA avanzada: la iniciativa Frontier AI Iniciative busca acelerar el progreso en capacidades de IA de vanguardia en Europa. A través de este proyecto se crearán concursos para desarrollar modelos de inteligencia artificial avanzados de código abierto, que estarán disponibles para administraciones públicas, la comunidad científica y el sector empresarial europeo.
• Confianza en el mercado europeo: se reforzará la divulgación para garantizar el cumplimiento del Reglamento de IA de la Unión Europea, proporcionando directrices sobre la clasificación de sistemas de alto riesgo y sobre la interacción del Reglamento con otra legislación sectorial.

3. Nuevo sistema de gobernanza

En este contexto, es especialmente importante asegurar una correcta coordinación de la estrategia. Por lo tanto, se plantea lo siguiente:

• Apply AI Alliance: la Alianza de IA, que ya existía, se transforma en el foro principal de coordinación que reúne a proveedores de IA, líderes industriales, el mundo académico y el sector público. Los grupos sectoriales específicos permitirán discutir y monitorear la implementación de la estrategia.
• AI Observatory: se establecerá un Observatorio de IA para proporcionar indicadores robustos que evalúen su impacto en los sectores actualmente listados y futuros, monitorear desarrollos y tendencias.

Estrategias complementarias: ciencia y datos como ejes principales

La Apply AI Strategy no actúa de forma aislada, sino que se complementa con otras dos estrategias fundamentales: la estrategia de IA en ciencia (AI in Science Strategy) y la estrategia de unión de los datos (Data Union Strategy).

AI in Science Strategy

Presentada junto con la Apply AI Strategy, esta estrategia apoya e incentiva el desarrollo y uso de la inteligencia artificial por parte de la comunidad científica europea. Su elemento central es RAISE (Resource for AI Science in Europe), que se ha presentado en noviembre el AI in Science Summit y agrupará recursos estratégicos: financiación, capacidad de computación, datos y talento. RAISE operará en dos pilares: Ciencia para la IA (investigación básica para avanzar en capacidades fundamentales) y IA en la Ciencia (uso de inteligencia artificial para el progreso en diferentes disciplinas científicas).

Data Union Strategy

Esta estrategia se centrará en garantizar la disponibilidad de conjuntos de datos de alta calidad y a gran escala, esenciales para entrenar modelos de IA. Un elemento clave serán los Data Labs asociados a las AI Factories, que reunirán y federarán datos de diferentes sectores, vinculándose con los Espacios Europeos Comunes de Datos correspondientes, poniéndolos a disposición de desarrolladores bajo las condiciones apropiadas.

En resumen, a través de inversiones significativas en infraestructura, acceso a datos de calidad, desarrollo de talento y un marco regulatorio que promueve la innovación responsable, la Unión Europea está creando las condiciones necesarias para que empresas, administraciones públicas y ciudadanos aprovechen todo el potencial transformador de la inteligencia artificial. El éxito de estas estrategias dependerá de la colaboración entre instituciones europeas, gobiernos nacionales, empresas, investigadores y desarrolladores.