datos abiertos

La Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) aprobó a finales de 2023 dos ordenanzas tipo que abordan el progreso en dos áreas clave: la transparencia y el gobierno del dato. Ambos documentos no solo mejorarán la calidad de los procesos, sino que facilitarán el acceso, gestión y la reutilización de los datos. En este post, analizaremos la segunda ordenanza elaborada en el seno de la Red de Entidades por la Transparencia y Participación Ciudadana de la FEMP en su búsqueda de definir modelos de referencia comunes. En concreto, la ordenanza relativa al gobierno del dato.

La utilidad y buen hacer de la Ordenanza Tipo del Gobierno del Dato en la Entidad Local ha sido resaltada por la Asociación Multisectorial de la Información (ASEDIE), quien le otorgó el premio en la categoría ‘Impulsando el conocimiento del dato’ en su 15º Conferencia Internacional ASEDIE.

Bajo esta premisa, el documento aborda todos los elementos relacionados con la obtención, gestión y explotación de los datos para plantearlos como un bien común, es decir, garantizando su apertura, accesibilidad y reutilización. Este es un objetivo relevante para las administraciones locales, ya que gracias a ello pueden mejorar su funcionamiento, los servicios que presta y la toma de decisiones. El gobierno del dato es el marco que guía y garantizar este proceso y esta ordenanza plantea un marco normativo flexible que las diferentes administraciones puedan adaptar según sus necesidades concretas.

¿Qué es el gobierno del dato?

El Gobierno del Dato aborda de forma integral todos los aspectos relacionados con la obtención, gestión y explotación de los datos, así como su apertura y reutilización por toda la sociedad de forma igualitaria. Por tanto, podemos definirlo como una función organizativa responsable de rendir cuentas sobre el uso eficaz, eficiente y aceptable de los datos por parte de la organización, necesaria para acometer la estrategia de negocio. Así lo describen las especificaciones UNE 0077:2023 de Gobierno del Dato y UNE 78:2023 de Gestión del Dato, que recogen procesos estandarizados para guiar a las organizaciones en el establecimiento de mecanismos aprobados y validados que den soporte organizacional a los aspectos relacionados con la apertura y publicación de datos, para su posterior uso por la ciudadanía y otras instituciones.

¿Cómo se desarrolló la Ordenanza de Gobierno del Dato de la FEMP?

Para desarrollar la Ordenanza Tipo de Gobierno del Dato en la Entidad Local, se constituyó en 2022 un grupo de trabajo multidisciplinar que contaba con trabajadores de las AAPP, empresas privadas, representantes del sector infomediario, la Oficina del Dato, universidades, etc. Este equipo planteó dos objetivos principales que marcarían el contenido del documento:

• Elaborar guías para ayuntamientos y otras AAPP donde se defina la estrategia a seguir para poner en marcha un proyecto de datos abiertos.
• Crear un modelo de referencia de conjuntos de datos común a todas las AAPP para facilitar la reutilización de la información.

Teniendo en cuenta estos dos retos, a principios de 2023 el grupo de trabajo de la FEMP empezó a establecer aspectos, estructura, contenidos y plan de trabajo. Durante los meses posteriores, se llevaron a cabo trabajos de redacción, elaboración y consenso de un borrador único.

Además, se organizó un proceso participativo en la plataforma Idea Zaragoza para nutrir el documento con las aportaciones de expertos de todo el país y socios de las FEMP.

El resultado de todo el trabajo se sustentó en la Carta Internacional de Datos Abiertos (Open Data Charter-ODC), las recomendaciones emanadas de la Oficina del Dato del Gobierno de España y la normativa europea y nacional existente sobre esta materia.

Aspectos novedosos y estructura de la Ordenanza de Gobierno del Dato

La Ordenanza Tipo de Gobierno del Dato de la FEMP es acorde al contexto en el que se ha presentado; es decir, reconoce aspectos relevantes del momento actual que estamos viviendo. Alguna de las características a destacar del documento es la premisa de garantizar y potenciar los derechos de las personas tanto físicas como jurídicas y respetar el Reglamento General de Protección de Datos. El reglamento hace especial hincapié en la proporcionalidad de la anonimización para garantizar la privacidad de las personas.

Otro aspecto novedoso de la norma es que aporta la visión de los datos de alto valor definidos por la Comisión Europea desde la perspectiva de la administración local. Además, la Ordenanza Tipo reconoce un régimen único para el acceso y reutilización de la información pública, acorde a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y la Ley 37/2007, sobre reutilización de la información del sector público.

Más allá de garantizar el marco jurídico y normativo, la Ordenanza de la FEMP también aborda los datos asociados a la inteligencia artificial, sinergia tecnológica puntera que cada día ofrece grandes soluciones innovadoras. Para que una inteligencia artificial funcione correctamente, es necesario contar con datos de calidad que ayuden a su entrenamiento. En relación con este punto, la ordenanza define unos requisitos de calidad (Artículo 18) y métricas para su evaluación que se adaptan a cada contexto específico y que abordan cuestiones como la exactitud, portabilidad o confidencialidad, entre otras.  El documento establece garantías para que el uso de los datos se lleve a cabo respetando los derechos de las personas.

Todos estos aspectos novedosos forman parte de la Ordenanza Tipo de Gobierno del Dato para Entidades Locales de la FEMP que se organiza en la siguiente estructura:

1. Disposiciones generales: Este primer apartado presenta el dato como principal activo digital de las Administraciones Públicas como activo estratégico, y del objeto, principios y derecho de la ciudadanía.
2. Planificación, organización e instrumentos para el gobierno del dato: En este punto se define la organización y competencias para el gobierno del dato. Además, se destaca la importancia de mantener un inventario de conjuntos de datos y fuentes de información (Artículo 9).
3. Los datos: Este capítulo reconoce los requisitos de publicación y los estándares de seguridad, la importancia del uso de vocabularios de referencia, y las categorías de conjuntos de datos cuya apertura debe ser priorizada, en concreto, las 80 tipologías referidas por la FEMP como más relevantes.
4. Ciclo de vida: En este apartado se destaca, por un lado, la obtención, apertura, conservación y utilización de los datos; y, por otro, los límites, supresión y destrucción de los datos cuando se precise de la realización de estas actuaciones.  cuando se precise de la realización de estas actuaciones.
5. Acceso, publicación y reutilización: El quinto capítulo aborda cuestiones relativas a la explotación de los datos como es el uso de licencias específicas, los derechos exclusivos, el pago por reutilización o la solicitud previa para acceder a determinados conjuntos de datos
6. Responsabilidad y garantías: El último punto describe el régimen sancionador y el disciplinario, y las responsabilidades civil y penal del reutilizador.

En definitiva, la publicación de la Ordenanza sobre Gobierno del Dato en Entidades Locales dota a las administraciones locales de una regulación flexible y define estructuras administrativas que buscan la mejora de la gestión, la reutilización y el impulso de una sociedad basada en el dato.

Puedes acceder al documento completo aquí: Ordenanza tipo de Gobierno del Dato en la Entidad Local.

El Centre de documentació i biblioteca del Institut Català d'Arqueologia Clàssica (ICAC) cuenta con el repositorio Open Science ICAC. Esta página web se configura como un espacio donde la ciencia se comparte de forma accesible e inclusiva. El espacio introduce recomendaciones y asesora sobre el proceso de la publicación de contenidos. También, sobre cómo poner a disposición los datos generados durante el proceso de investigación, de forma que sirvan a futuros trabajos de investigación.

La página web, además de ser un repositorio de textos de investigación científica, también es un lugar en el que encontrar herramientas y trucos a la hora de abordar el proceso de gestión de datos de investigación en cada una de sus fases: antes, durante y en el momento de la publicación.

• Antes de comenzar: recomienda crear un plan de gestión de datos para garantizar que la propuesta de investigación sea lo más sólida posible. El Plan de Gestión de Datos (PGD) es un documento metodológico que describe el ciclo de vida de los datos recogidos, generados y procesados durante un proyecto de investigación, una tesis doctoral, etc.
• Durante el proceso de investigación: en este punto señala la necesidad de unificar la nomenclatura de los documentos a generar antes de empezar a recopilar archivos o datos, para evitar una acumulación de contenido desorganizado que conducirá a datos extraviados o perdidos. Además, en este apartado se ofrece información sobre la estructura de directorios, nombres de carpetas y nombres de archivos, la creación de un archivo txt (README) que describa las nomenclaturas o el uso de nombres cortos y descriptivos como nombre del proyecto/acrónimo, fecha de creación del archivo, número de muestra o número de la versión. En la página web se pueden encontrar también recomendaciones sobre cómo estructurar cada uno de estos campos para que sean reutilizables y fácilmente buscables.
• Publicación de los datos de investigación: además de los propios resultados de la investigación en forma de tesis, tesina, paper... recomienda la publicación de los datos que se hayan ido generando con el propio proceso investigador. El propio ICAC señala que los datos de investigación siguen siendo valiosos una vez finalizado el proyecto de investigación para el que se generaron, y que compartir los datos puede abrir nuevas vías de investigación sin que los futuros investigadores tengan que recrear y recopilar datos idénticos. Por último, señala cómo, cuándo y qué tener en cuenta a la hora de publicar los datos de investigación.

Los contenidos gráficos para la mejora de la calidad de datos abiertos

Recientemente, el ICAC ha dado un paso más para incentivar unas buenas prácticas en el uso de datos abiertos. Para ello ha elaborado una serie de contenidos gráficos basándose en la “Guía práctica para la mejora de la calidad de datos abiertos”, elaborada por datos.gob.es. En concreto, el ente cultural ha elaborado cuatro infografías, en catalán e inglés, de fácil comprensión sobre buenas prácticas con datos abiertos en el trabajo con bases de datos y hojas de cálculo, textos y docs y formato CSV.

Todas las infografías surgidas de la adaptación de la guía están a disposición del público general y también del personal investigador del centro en Recercat, el repositorio de investigación de Cataluña. Próximamente también estará dentro de la web de Ciencia Abierta del Institut Català d'Arqueologia Clàssica (ICAC), Open Science ICAC.

Las infografías elaboradas por el ICAC repasan diversos aspectos. Las primeras, recogen las recomendaciones generales para garantizar la calidad de los datos abiertos, como el uso de codificación de caracteres estandarizados, tales como el UTF-8, o nombrar las columnas de forma correcta, utilizando solo letras en minúscula y evitando los espacios, siendo estos sustituidos por guiones. Entre las recomendaciones para generar datos de calidad, también recogen cómo mostrar la presencia de datos nulos o la carencia de datos o cómo gestionar la duplicidad de datos, de manera que se centralice la recogida de datos y su procesamiento en un único sistema de forma que, en caso de haber duplicidad, se puedan detectar de forma sencilla y puedan ser eliminados.

Las segundas abordan cómo establecer el formato de las cifras numéricas y de otros datos como las fechas, de manera que sigan el sistema estandarizado ISO, así como utilizar los puntos como decimales. En el caso de la información geográfica, tal y como recomienda la Guía, sus materiales también recogen la necesidad de reservar dos columnas para insertar la longitud y la latitud de los puntos geográficos utilizados.

La tercera temática de estas infografías se centra en la elaboración de buenas bases de datos u hojas de cálculo, de forma que sean fácilmente reutilizables y no generen problemas a la hora de trabajar con ellas. Entre las recomendaciones que destacan se encuentra la consistencia a la hora de generar nombres o códigos para cada ítem incluido en la recogida de datos, así como elaborar una guía de ayuda para las celdas que se encuentran codificadas, de manera que sean inteligibles para quienes necesiten reutilizarlas.

En el apartado de textos y documentos dentro de estas bases de datos, las infografías que ha elaborado el Institut Català d'Arqueologia Clàssica recogen algunas de las recomendaciones más importantes para crear textos y asegurarse de su conservación de la mejor forma posible. Entre ellas, señala la necesidad de guardar materiales adjuntos en los documentos de texto como pueden ser imágenes u hojas de cálculo de forma separada al documento de texto. De esta manera, se asegura que el documento conserva su calidad original, como la resolución de una imagen, por ejemplo.

Por último, la cuarta infografía que se ha puesto a disposición recoge las recomendaciones más importantes a la hora de trabajar con formato CSV (comma separated value) como crear un documento CSV para cada tabla y, en caso de trabajar con un documento con varias hojas de cálculo, ponerlas a disposición de forma independiente. También señala en este caso que cada fila en el documento CSV tiene el mismo número de columnas para que sean fácilmente trabajables y reutilizables, sin necesidad de realizar una limpieza posterior.

Como se mencionaba anteriormente, todas las infografías siguen las recomendaciones ya recogidas en la Guía práctica para la mejora de la calidad de datos abiertos.

La guía para la mejora de la calidad de datos abiertos

La “Guía práctica para la mejora de la calidad de datos abiertos” es un documento elaborado por datos.gob.es dentro de la Iniciativa Aporta y publicado en septiembre de 2022. El documento proporciona un compendio de directrices para actuar sobre cada una de las características que definen la calidad, impulsando su mejora. A su vez, esta guía toma como referente la guía para la calidad de datos de data.europe.eu, publicada en 2021 por la Oficina de Publicaciones de la Unión Europea y la completa para que tanto publicadores como reutilizadores de datos puedan seguir pautas que garanticen la calidad de los datos abiertos.

En resumen, la guía pretende ser un marco de referencia para todas las personas involucradas tanto en la generación como en la utilización de datos abiertos para que tengan un punto de partida que garantice la idoneidad de los datos tanto en su puesta a disposición como a la hora de evaluar si un conjunto de datos posee calidad suficiente para su reutilización en estudios, aplicaciones, servicios u otros.

La Guía de Gobierno Abierto para Empleadas y Empleados Públicos es un manual para orientar al personal de las administraciones públicas de todos los niveles (local, regional y estatal) sobre el concepto y las condiciones necesarias para lograr un “gobierno abierto inclusivo en un entorno digital”. Concretamente, el documento busca que la administración asuma el gobierno abierto como un elemento transversal de la sociedad, fomentando su conexión con los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Se trata de una guía exhaustiva, práctica y bien estructurada, que facilita la comprensión y la implementación de los principios del gobierno abierto, dando a conocer ejemplos y buenas prácticas que impulsen el desarrollo de las competencias necesarias para facilitar la sostenibilidad del gobierno abierto a largo plazo.

¿Qué es el gobierno abierto?

La guía adopta la definición más aceptada de gobierno abierto, basada en tres ejes:

1. Transparencia y acceso a la información (eje visión): Hace referencia al acceso abierto a la información pública para facilitar una mayor rendición de cuentas.
2. Participación ciudadana (eje voz): Ofrece la posibilidad de que la ciudadanía sea escuchada e intervenga para mejorar los procesos de decisión y cocreación en las políticas públicas.
3. Colaboración (eje valor): Se centra en la cooperación dentro de la administración o de manera externa, con la ciudadanía u organizaciones de la sociedad civil, a través de la innovación para generar una mayor coproducción en el diseño y puesta en marcha de los servicios públicos.

Este manual define dichos ejes y los descompone en sus elementos más relevantes para su mejor comprensión y aplicación. Según la guía, los elementos básicos de la administración abierta son:

• Una integridad transversal a toda acción pública.
• Los datos son “la materia prima de gobiernos y administraciones públicas” y, por ese motivo, deben ponerse a disposición de “cualquier actor”, respetando los límites que establece la ley.  El uso de tecnologías de la información y comunicación (digitales) se concibe como un “espacio de expansión de la acción pública”, sin desatender las brechas digitales.
• La ciudadanía se sitúa en el centro de la administración abierta, porque no es solo objeto de la acción pública, sino que también “debe gozar de un papel protagonista en todas las dinámicas de transparencia, participación y colaboración”.
• La sostenibilidad de las iniciativas de la administración.

Adaptación de un visual de la Guía de Gobierno Abierto para Empleadas y Empleados Públicos. Fuente: https://funcionpublica.hacienda.gob.es/Secretaria-de-Estado-de-Funcion-Publica/Actualidad/ultimas-noticias/Noticias/2023/04/2023_04_11.html

Beneficios del Gobierno abierto

Con todo ello, se consiguen una serie de beneficios:

• Más calidad institucional y más legitimidad
• Aumento de la confianza en las instituciones
• Políticas más específicas para atender a la ciudadanía
• Más equidad de acceso a la formulación de políticas
• Más innovación en las actuaciones públicas

¿Cómo puedo utilizar la guía?

La guía es muy útil, ya que, para explicar algunos conceptos, plantea retos para que las propias personas funcionarias puedan reflexionar sobre ellos e incluso ponerlos en marcha. Asimismo, los autores proponen casos que van ofreciendo un panorama del gobierno abierto en el mundo y su evolución, tanto de los conceptos relacionados con éste como de las leyes, normativas, planes relevantes y ámbitos de aplicación (incluidos la Ley 19/2023 de transparencia, la agenda España Digital 2025,  Carta Derechos Digitales y el Reglamento General de Protección de Datos, conocido como RGPD). Como ejemplo, entre los casos que menciona, se incluyen el Plan de Inclusión Social Elkar-EKIN de la de Diputación Foral de Gipuzkoa y Frena La Curva,  una iniciativa puesta en marcha por miembros de la Dirección General de Participa­ción Ciudadana y el LAAAB del Gobierno de Aragón durante el COVID-19.

La guía también incluye un test de autodiagnóstico en rendición de cuentas, fomento de la colaboración, referencias bibliográficas y propuestas de mejora.

Además, ofrece diagramas y resúmenes para explicar y esquematizar cada concepto, así como pautas específicas para ponerlos en práctica. Por ejemplo, se incluye la pregunta ¿dónde están los límites en el acceso a la información pública? Para responderla, la guía cita en qué casos se puede dar acceso a información que haga referencia a la ideología, creencias, afiliación religiosa o sindical de una persona (pág. 26). Con una adaptación a contextos concretos, el manual muy bien podría servir de base para organizar talleres de formación para personas funcionarias por la cantidad de asuntos relevantes que aborda y su organización.

Los autores hacen bien en incluir también advertencias y críticas constructivas a la situación del gobierno abierto en las instituciones. Aunque no hacen señalamientos directos, hablan de:

• Cajas negras: Se critican por ser sistemas cerrados. Se afirma que las cajas negras se deben abrir y transparentar y se debe “incrementar la representación de sectores tradicionalmente excluidos de las decisiones públicas”.
• Lenguaje administrativo: Es un reto para una real transparencia, ya que, según un estudio que menciona la guía, de 760 textos oficiales, un 78% de ellos no eran claros. Entre lo más difícil de entender se encuentran las solicitudes de becas, ayudas y subvenciones, y los trámites vinculados con el empleo.
• La existencia de una falta de transparencia en algunos municipios, según apunta otro estudio mencionado en la guía. El índice de gobierno abierto global, elaborado por World Justice Project, coloca España en el puesto 24, por detrás de países como Estonia (14), Chile (18), Costa Rica (19) o Uruguay (21) y por delante de Italia (28), Grecia (36) o Rumanía (51), entre 102 países. Open Knowledge Foundation ha dejado de actualizar su Global Open Data Index, específicamente sobre datos abiertos.

En resumen, la administración pública se concibe como un paso hacia un Estado abierto, con la incorporación de los valores de lo abierto a todos los poderes del Estado, incluidos los poderes legislativo y judicial, además del gubernamental.

Otras cuestiones adicionales que se podrían tener en cuenta

Para aquellos que quieran seguir el camino hacia un gobierno abierto, existen una serie de cuestiones a tener en cuenta:

• La guía se puede adaptar a diferentes ámbitos y escalas de lo público. Pero la administración pública no es homogénea ni las personas que la componen tienen las mismas responsabilidades, motivaciones, conocimientos o posturas ante el gobierno abierto. En un examen sobre el uso por parte de la ciudadanía de datos abiertos de la administración vasca, se concluía que un obstáculo para la transparencia es la falta de aceptación o colaboración en algunos sectores de la propia administración. Un paso hacia adelante, por tanto, podría ser hacer campañas internas para la difusión de las ventajas para la administración de integrar perspectivas ciudadanas y generar esos espacios para integrar sus aportaciones.
• Aunque el modelo de caja negra está desapareciendo de la administración pública, que está sometida a gran escrutinio, este ha vuelto de la mano de sistemas algorítmicos cerrados y opacos aplicados a la administración de lo público. Hay muchos estudios en la literatura científica –por ejemplo, este— que alertan de que sistemas de caja opaca erróneos pueden estar funcionando en la administración pública sin que nadie se dé cuenta hasta que se generan resultados dañinos. Este es un asunto que necesita revisión.
• Para su adaptación a contextos concretos, habría que poder definir más concretamente qué es la participación, colaboración y cocreación. Como indica la guía, no solo implican la transparencia, sino poner en práctica iniciativas de colaboración o de innovación. Pero además es necesario hacerse una serie de preguntas adicionales ¿qué es una iniciativa de colaboración o innovación?, ¿qué metodologías existen?, ¿cómo se organiza y mide su éxito?
• La guía resalta la necesidad de incluir a la ciudadanía en el gobierno abierto. Cuando se habla de la inclusión y participación, sobre todo se menciona a la sociedad civil organizada y la academia, por ejemplo, en el Foro de Gobierno Abierto. Pero existen posibilidades de mejora para impulsar una participación y colaboración de las personas a título individual, sobre todo, si se trata de personas con poco acceso a la tecnología. La guía menciona brechas digitales de género, territoriales, por razón de edad o discapacidad, pero no las explora. Sin embargo, cuando se ha plataformizado el acceso a muchos servicios, ayudas y asistencia públicas (sobre todo después de la pandemia de COVID-19), dichas brechas digitales afectan a muchas personas, especialmente personas ancianas, de bajos recursos y a mujeres. Dado que una guía generalista no puede abordar todos los asuntos relevantes en detalle, este merecería una guía aparte.

Cada vez más las instituciones públicas acuden a la decisión algorítmica para una toma de decisiones eficaz, rápida e inclusiva. Por ello, resulta también cada vez más relevante la formación de la propia administración en materia de gobierno abierto en un entorno digitalizado, datificado y plataformizado. Esta guía es un gran primer paso para aquellos que quieren aproximarse a la materia.

Contenido elaborado por Miren Gutiérrez, Doctora e investigadora en la Universidad de Deusto, experta en activismo de datos, justicia de datos, alfabetización de datos y desinformación de género. Los contenidos y los puntos de vista reflejados en esta publicación son responsabilidad exclusiva de su autor

Nos encontramos en los últimos días del año, esas horas que todos aprovechamos para repasar mentalmente lo que han dado de sí los 12 meses anteriores. En la Iniciativa Aporta no somos una excepción y queremos aprovechar que estamos a poco más de 72 horas de tomarnos las uvas para hacer un pequeño balance de lo que hemos realizado y lo que está por venir.

2023 ha sido un gran año para toda la comunidad de publicadores y usuarios de datos. La inteligencia artificial ha sido noticia en múltiples ocasiones, cobrando un mayor protagonismo no solo a nivel empresarial: cada vez más ciudadanos empiezan a comprender los retos y oportunidades que están por venir. En este contexto, la cantidad y calidad de los datos disponibles se ha convertido en una necesidad apremiante, como motor de aplicaciones cada vez más inteligentes que nos ayuden a conseguir avances como sociedad.

En este sentido, España continúa haciendo los deberes y cosechando buenos resultados en los balances internacionales. En el último mes hemos conocido el resultado de dos índices que la colocan en los puestos de cabeza de la apertura y reutilización de información pública: el Portal de Datos Europeo considera que España ocupa el cuarto puesto en materia de datos abiertos en la Unión Europea, mientras que la OCDE la sitúa quinta potencia a nivel mundial. A ellos hay que sumar el Informe sobre el estado de la Década Digital, cuyo alcance es más amplio al incluir muchos otros factores que influyen en la transformación digital, y que también incide en situar a España por delante de la media en infraestructuras y capacidades digitales.

datos.gob.es se consolida como el punto de encuentro de la comunidad de datos abiertos de España 

1.700.000. Ese es el número de visitas que ha recibido datos.gob.es durante el último año. Un 21% más que en el mismo periodo de 2022. Un dato que pone de manifiesto el interés creciente por los datos abiertos en nuestro país. Este aumento también se ha visto reflejado en las redes sociales. El perfil de Twitter de la Iniciativa Aporta se consolida como un canal para mantenerse informado de las novedades y tendencias relacionadas con la innovación basada en datos, atrayendo a nuevos usuarios que han reportado un crecimiento del 6%, hasta situarse cerca de los 21.000 seguidores. Por su parte, el crecimiento de la comunidad de profesionales de los datos en torno a datos.gob.es ha tenido su reflejo en LinkedIn, atrayendo a un 51% más de usuarios y alcanzando un total de 9.000.

Este crecimiento está marcado por la incesante actividad en pro de la compartición, apertura y reutilización de datos que se lleva a cabo desde la Iniciativa Aporta y que tiene su reflejo en la plataforma de datos.gob.es:

• El número de datasets en el Catálogo de Datos Nacional, albergado en datos.gob.es, ha crecido un 19%. A día de hoy, los usuarios tienen a su disposición más de 76.000 conjuntos de datos publicados por diversos organismos a nivel nacional, regional y autonómico. En concreto, se han sumado 77 nuevos organismos publicadores. Además, se han enriquecido los conjuntos de datos ya publicados, aumentando en 85.000 las distribuciones disponibles (es decir, los ficheros con diversos formatos en los que se presentan los datos). Para garantizar su calidad, el equipo de asesoramiento de datos.gob.es ha atendido más de 600 consultas de 140 instituciones públicas. Además, se han realizado auditorías, así como nuevas prospecciones para impulsar la apertura de nuevos datos de valor.
• También se ha continuado publicando en la plataforma contenidos elaborados por diversos expertos en materia de datos, que incluyen aspectos relacionados con tendencias, regulación, caso de éxito, buenas prácticas o especificaciones técnicas, entre otros. En concreto, se han publicado más de 100 artículos, 40 ejemplos de soluciones y modelos de negocio basados en datos (actualmente el catálogo supera los 500), así como multitud de nuevos ejercicios prácticos, guías, informes y contenidos audiovisuales, como infografías y vídeos.

Nuevas tendencias ligadas a datos

2024 se presenta como un año muy prometedor en lo que a avances ligados a los datos se refiere. En los últimos años hemos vivido un gran avance a nivel regulatorio, con diversas normativas que impulsan la apertura y compartición de datos. Las más recientes han sido la Data Governance Act (DGA), plenamente aplicable desde septiembre, y la Data Act (DA), cuya redacción fue aprobada en noviembre. Este creciente panorama jurídico hace que durante 2024 afrontemos el reto de conseguir una aplicación armonizada que impulse un Mercado Único Digital Europeo.

Durante este año también tendrá un gran protagonismo el impulso a la construcción de espacios de datos y los avances en los datos de alto valor. Con respecto a estos últimos, en junio se acaba el plazo para poner a disposición de los ciudadanos los conjuntos de datos considerados de alto valor y detallados en el reglamento de ejecución publicado hace ahora un año, siguiendo una serie de requisitos técnicos que faciliten su reutilización. Además, desde la Comisión Europea ya se está trabajando en una prospección para ver posibles categorías que se podrían incluir como de alto valor de datos en el futuro.

En resumen, nos encontramos ante un año apasionante, que traerá multitud de novedades en materia de datos, con el fin de impulsar no solo la economía del dato sino ser motor de avances que repercutan en toda sociedad.

El enfoque de la regulación de la Unión Europea ha dado un giro importante desde que en 2003 se impulsara la primera normativa sobre reutilización de la información del sector público. En concreto, como consecuencia de la Estrategia Europea de Datos aprobada en 2020 se está ampliando el enfoque regulatorio al menos desde dos puntos de vista: 

• por una parte, se están impulsando modelos de gobernanza que tengan en cuenta la necesidad de integrar, desde el diseño y por defecto, el respeto a otros derechos e intereses jurídicamente relevantes, como es el caso de la protección de los datos personales, la propiedad intelectual o el secreto comercial, tal y como ha sucedido singularmente a través del Reglamento de Gobernanza de los Datos; 

• por otra parte, ampliando el ámbito subjetivo de las normas para ir más allá del sector público, de manera que también se empiezan a contemplar obligaciones dirigidas específicamente a entidades privadas, tal y como demuestra la aprobación en noviembre de 2023 del Reglamento sobre normas armonizadas para un acceso justo a los datos y su utilización (conocido como Ley de Datos). 

En este nuevo planteamiento adquieren un singular protagonismo los espacios de datos, tanto por lo que se refiere a la importancia de los sectores sobre los que versan (salud, movilidad, medio ambiente, energía…) como, sobre todo, por el destacado papel que están llamados a jugar a la hora de facilitar la puesta a disposición de grandes cantidades de datos, en concreto a la hora de superar los obstáculos técnicos y jurídicos que dificultan su puesta en común. A este respecto, en España ya disponemos de una previsión legal al respecto, que se ha concretado con la creación de una sección específica en la Plataforma de Contratación del Sector Público. 

En la propia Estrategia se contempla la creación de “un espacio común europeo de datos relativos a las administraciones públicas, a fin de mejorar la transparencia y la rendición de cuentas respecto del gasto público y la calidad del gasto, luchar contra la corrupción tanto a nivel nacional como de la UE, y abordar las necesidades en relación con el cumplimiento de las normas, además de apoyar la aplicación efectiva de la legislación de la UE y favorecer aplicaciones innovadoras”. Si bien, al mismo tiempo se reconoce, que “los datos concernientes a la contratación pública se difunden a través de varios sistemas en los Estados miembros, están disponibles en diferentes formatos y no son fáciles de utilizar” concluyendo la necesidad, en muchos casos, de “mejorar la calidad de los datos”. 

¿Por qué un espacio de datos en el ámbito de la contratación pública? 

Dentro de la actividad que llevan a cabo las entidades públicas destaca la contratación pública, cuya relevancia en la economía del conjunto de la UE llega hasta casi el 14% del PIB, por lo que se trata de un polo estratégico para dinamizar una economía más innovadora, competitiva y eficiente. Sin embargo, tal y como se reconoce expresamente en la Comunicación de la Comisión titulada Contratación pública: Un espacio de datos para mejorar el gasto público, impulsar la elaboración de políticas basadas en datos y mejorar el acceso de las pymes a las licitaciones, publicada en marzo de 2023, aunque existe una gran cantidad de datos sobre contratación pública, sin embargo “de momento su utilidad para los contribuyentes, los responsables públicos y los compradores públicos es escasa”. 

La regulación sobre contratación pública aprobada en 2014 incorporó una decidida apuesta por el uso de medios electrónicos en la divulgación de la información relativa a la convocatoria y la adjudicación de los procedimientos, si bien dicha normativa adolece de algunas limitaciones importantes:  

• se refiere únicamente a los contratos que superen unos umbrales mínimos fijados a nivel europeo, lo que limita la medida al 20% de la contratación pública en la UE, de manera que son los propios Estados quienes han de promover medidas de transparencia propias para el resto de los supuestos; 

• no afecta a la fase de ejecución contractual, de manera que no se aplica a cuestiones tan relevantes como el precio finalmente pagado, los plazos de ejecución realmente consumidos o, entre otras cuestiones, los posibles incumplimientos por parte del contratista y, en su caso, las medidas adoptadas por las entidades públicas al respecto; 

• aunque se refiere al uso de medios electrónicos a la hora de cumplir con la obligación de transparencia, sin embargo, no contempla la necesidad de que se articule en base a formatos abiertos que permitan la reutilización automatizada de la información. 

Ciertamente, desde la aprobación de la regulación de 2014 se han producido importantes avances a la hora de facilitar la normalización del proceso de recogida de datos, sobre todo al imponerse la utilización de formularios electrónicos para los umbrales antes indicados desde el 25 de octubre de 2023. Sin embargo, resultaba imprescindible un planteamiento más ambicioso que permitiera “aprovechar plenamente el poder que ofrecen los datos sobre contratación pública”. Para ello, en esta nueva iniciativa se contemplan no sólo medidas dirigidas a incrementar decididamente la cantidad de datos disponibles y su calidad sino, además, la creación de una plataforma a escala de la UE para hacer frente a la dispersión actual, así como la combinación con un conjunto de herramientas basadas en tecnologías avanzadas, singularmente la inteligencia artificial. 

Las ventajas de este planteamiento son evidentes desde diversos puntos de vista:  

• por una parte, podría proporcionase una información más precisa a las entidades públicas a la hora de planificar y adoptar sus decisiones;  

• pero también, por otro lado, se facilitarían las funciones de control y supervisión por parte de las autoridades competentes y, en general, de la sociedad;  

• y, sobre todo, se impulsaría de manera decisiva el acceso efectivo de las empresas y, en particular, de las pymes a la información sobre procedimientos actuales o futuros a los que poder concurrir. 

¿Cuáles son los principales retos que se han de afrontar desde el punto de vista jurídico? 

La Comunicación sobre el espacio de datos europeo de la contratación pública supone una importante iniciativa de gran interés por cuanto esboza el camino a seguir, planteando las ventajas que podría suponer su puesta en marcha, enfatizando las posibilidades que ofrece un planteamiento tan ambicioso y, asimismo, identificando las principales condiciones que lo harían viable. Todo ello desde el análisis de relevantes casos de uso, la identificación de los actores claves en este proceso y el establecimiento de un calendario preciso con un horizonte temporal hasta 2025. 

El impulso de un espacio europeo de datos específico en el ámbito de la contratación pública es, sin duda, una iniciativa que potencialmente podría tener un enorme impacto tanto en la propia actividad contractual de las entidades públicas como, asimismo, por lo que se refiere a las empresas y, en general, a la sociedad. Pero para que esto sea posible también habría que plantearse importantes desafíos desde la perspectiva jurídica: 

En primer lugar, actualmente no se contempla ampliar la obligación de publicación a los contratos que se encuentran por debajo de los umbrales establecidos a nivel europeo, lo que supone que la mayor parte de las licitaciones quedarían fuera del ámbito del espacio. Esta limitación plantea una consecuencia adicional, ya que supone dejar en manos de los Estados miembros el establecimiento adicional de obligaciones de publicidad activa a partir de las cuales proceder a la recogida y, en su caso, integración de los datos, lo que podría suponer una dificultad importante a la hora de asegurar la integración de múltiples y heterogéneas fuentes de datos, en particular desde la perspectiva de la interoperabilidad. A este respecto, la Comisión pretende crear un conjunto armonizado de datos que, en el caso de que fueran de obligado acatamiento por parte de todas las entidades públicas a nivel europeo, permitiría no sólo que los datos se recopilen por medios electrónicos, sino que, además, puedan traducirse a un lenguaje común que facilite su tratamiento automatizado. 

En segundo lugar, aunque la Comunicación inste a los Estados para que se esfuercen “por recopilar datos tanto en la fase previa a la adjudicación como en la fase posterior a esta”, sin embargo, configura como voluntarios los anuncios de finalización de los contratos. Si fueran obligatorios se podría “alcanzar una comprensión mucho más detallada de la totalidad del ciclo de la contratación pública”, además de impulsar la adopción de medidas correctoras ante situaciones jurídicamente discutibles tanto por lo que se refiere a la posición jurídica de las empresas que no resultaron adjudicatarias como, asimismo, de las autoridades encargadas de llevar a cabo funciones de fiscalización. 

Otro de los principales retos para el óptimo funcionamiento del espacio europeo de datos consiste en la fiabilidad de los datos publicados, ya que con frecuencia se pueden deslizar errores a la hora de cumplimentar los formularios o, incluso, dicha tarea puede percibirse como una actividad rutinaria que se realiza en ocasiones sin prestar la debida atención a su ejecución, tal y como viene demostrando la práctica administrativa con relación a los CPV. Aunque es preciso reconocer que en la actualidad existen herramientas avanzadas que podrían ayudar a corregir este tipo de disfunciones, lo cierto es que resulta imprescindible ir más allá de una mera digitalización de los procesos de gestión y apostar decididamente por modelos de tramitación automatizados que estén basados en los datos y no en los documentos, como todavía hoy resulta habitual en muchos ámbitos del sector público. Desde estas premisas se podría avanzar decididamente desde las exigencias de interoperabilidad antes referidas e implementar las herramientas analíticas basadas en tecnologías emergentes a que se refiere la Comunicación. 

La necesaria adaptación de la regulación europea sobre contratación pública 

Dada la relevancia de los objetivos planteados y la enorme dificultad que conllevan los retos anteriormente indicados, parece justificado que una iniciativa tan ambiciosa y con un potencial impacto tan destacado se articule a partir de una sólida base normativa. Resulta imprescindible ir más allá de las recomendaciones, estableciendo claras y precisas obligaciones jurídicas para los Estados miembros y, en general, para las entidades públicas, a la hora de gestionar y difundir la información sobre su actividad contractual, tal y como se ha planteado por ejemplo en el espacio de datos sanitarios. 

En definitiva, casi diez años después de la aprobación del paquete de directivas sobre contratación pública, quizás haya llegado el momento de proceder a su actualización con un planteamiento más ambicioso que, desde las exigencias y posibilidades de la innovación tecnológica, permita poner realmente en valor la ingente cantidad de datos que se generan en este ámbito. Más aún, ¿por qué no configurar los datos de la contratación pública como datos de alto valor al amparo de la regulación sobre datos abiertos y reutilización de la información del sector público? 

Contenido elaborado por Julián Valero, catedrático de la Universidad de Murcia y Coordinador del Grupo de Investigación “Innovación, Derecho y Tecnología” (iDerTec). Los contenidos y los puntos de vista reflejados en esta publicación son responsabilidad exclusiva de su autor.

ASEDIE, Asociación Multisectorial de la Información, celebrará el próximo 13 de diciembre su habitual Conferencia Internacional sobre Reutilización de información del Sector Público. Esta será su 15ª edición y el lema central es ‘Aprendiendo del pasado, construimos el futuro de los datos’. El objetivo del encuentro es abordar la interacción que existe entre las diferentes normativas que conviven en el ecosistema de los datos, analizar las barreras más significativas identificadas por el sector y debatir cuáles serían sus soluciones. 

¿Cuándo y dónde se celebra? 

El evento, que se celebrará en formato presencial el próximo 13 de diciembre de 2023 en la Universidad Rey Juan Carlos, en el Salón de Grados del Edificio Departamental (Paseo de los Artilleros, Madrid). La recepción de asistentes comienza a las 9:00 y el acto finalizará a las 13:10. 

¿Cuál es el programa? 

El foco de esta edición estará puesto en el aprendizaje colectivo tomando como referencia los pasos dados hasta ahora en el mundo de los datos y en la construcción del futuro del sector.  

La sesión se abrirá a las 9:40 con la inauguración del evento a cargo del presidente de ASEDIE, Ignacio Jiménez y de la Directora de Gobernanza Pública del Ministerio de Hacienda y Función Pública, Dª Clara Mapelli para dar paso a la intervención de Carlos Romero, Consejero de Transformación Digital en la Representación Permanente de España ante la Unión Europea. 

El evento contará con dos mesas redondas: 

• La primera mesa tendrá lugar a las 10:00 y versará sobre ‘La economía del dato en busca de una regulación coherente’. Contará con la participación de Santiago Graña, Subdirector General de Planificación y Gobernanza de la Administración Digital; Joaquín Meseguer, Consejero técnico en el Ayuntamiento de Madrid; Lorenzo Avello, Subdirector General de Ordenación de las Telecomunicaciones; y Mercedes Ortuño, Vocal Asesor de la Subdirección General de Promoción y Autorizaciones de la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD). Será moderada por Casilda Lazcano, presidenta de la Comisión Jurídica de ASEDIE. 

• La segunda mesa, a las 12:00h, pondrá el foco en el futuro bajo el título ‘Los datos abiertos en perspectiva temporal: 2024 y más allá’. En ella participarán Carmen de Pablos Heredero, Catedrática de Organización de Empresas en la URJC; Agustín T. de Villar Iglesias, Subdirector del Área de Infraestructuras de la Información del Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía; y Fernando de Pablo Martín, Director General de la Oficina Digital del Ayuntamiento de Madrid. 

Entre medias, a las 11:00 de la mañana, se hará entrega de los Premios ASEDIE 2023, en dos categorías.  

• Los finalistas en la categoría Impulsando la Economía del Dato son: la Oficina del Dato, por la generación de un dato de calidad contrastada desde un gobierno efectivo y normalizado; el Ayuntamiento de Zaragoza, con su proyecto Conoce y explora Zaragoza; y la Generalitat de Catalunya, por la clasificación de los conjuntos de datos por los Objetivos de Desarrollo Sostenible. 

• En la categoría Impulsando el conocimiento del dato, las iniciativas finalistas son el Data Management Summit, evento que impulsa el conocimiento del dato, la Federación Española de Municipios y Provincias, por la ordenanza tipo del Gobierno del dato en las entidades municipales y el Instituto Geográfico de Aragón por ICEARAGON, con el proyecto de conocimiento espacial de la región.  

Tras la entrega de premios, intervendrán Conchita Cornejo, Coordinadora del área de la Secretaría General de Inspección y control de Movimientos de Capitales, y Emilio López, director del Centro Nacional de Información Geográfica.  

Puedes consultar el programa completo aquí. 

¿Cómo puedo inscribirme? 

La asistencia es presencial con aforo limitado y las inscripciones pueden realizarse en la web de ASEDIE.  

El concepto de datos de alto valor (High-Value datasets) fue introducido por el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea hace 4 años, en la Directiva (UE) 2019/1024. En ella se definían como una serie de conjuntos de datos con un gran potencial para generar “beneficios para la sociedad, el medio ambiente y la economía”. Por ello, los estados miembro debían impulsar su apertura de manera gratuita, en formatos legibles por máquinas, a través de APIs, en forma de descarga masiva y descritos de forma exhaustiva mediante metadatos.  

De manera inicial, la directiva proponía en su anexo seis categorías temáticas a considerar como de alto valor: datos geoespaciales, observación de la tierra y medioambientales, meteorológicos, estadísticos, registros empresariales y datos sobre redes de transporte. Estas categorías fueron detalladas posteriormente en un reglamento de ejecución publicado en diciembre de 2022. Además, para facilitar su apertura, en junio de 2023 se editó un documento con pautas sobre cómo usar DCAT-AP para su publicación.

Nuevas categorías de datos a considerar de alto valor 

Estas categorías iniciales siempre estuvieron abiertas a su ampliación. En este sentido, la Comisión Europea acaba de publicar el informe “Identification of data themes for the extensions of public sector High-Value Datasets” donde se incluyen siete nuevas categorías que se estudia considerar como datos de alto valor 

• Pérdida climática: Hace referencia a los datos relacionados con los enfoques y acciones necesarios para evitar, minimizar y abordar los daños asociados al cambio climático. Ejemplos de conjuntos de datos de esta categoría son las pérdidas económicas y no económicas derivadas de los fenómenos meteorológicos extremos o los cambios de evolución lenta, como el aumento del nivel del mar o la desertificación. También incluye datos relacionados con los sistemas de alerta temprana ante desastres naturales, la repercusión de las medidas de mitigación o datos de investigación sobre la atribución de fenómenos extremos al cambio climático. 

• Energía: Esta categoría incluye estadísticas completas sobre la producción, transporte, comercio y consumo final de fuentes de energía primarias y secundarias, tanto renovables como no renovables. Algunos ejemplos de conjuntos de datos a considerar son los indicadores de precios y consumo o la información sobre seguridad energética.  

• Finanzas: Se trata de información sobre la situación de las empresas privadas y las administraciones públicas, que puede utilizarse para evaluar el rendimiento empresarial o la sostenibilidad económica, así como para definir estrategias de gasto e inversión. Incluye conjuntos de datos sobre registros de empresas, estados financieros, fusiones y adquisiciones, así como informes financieros anuales. 

• Gobierno y administración pública: Esta temática incluye aquellos datos que los servicios y empresas públicas recopilan para informar y mejorar la acción de gobierno y la administración de una unidad territorial específica, ya sea un estado, una región o un municipio. Incluye datos relativos al gobierno (por ejemplo, actas de reuniones), los ciudadanos (censos o registro en los servicios públicos) y las infraestructuras gubernamentales. Estos datos se reutilizan posteriormente para fundamentar la elaboración de políticas, prestar servicios públicos, optimizar los recursos y la asignación presupuestaria, así como proporcionar información procesable y transparente a ciudadanos y empresas. 

• Salud: Este concepto identifica los conjuntos de datos que cubren el bienestar físico, y mental de la población, haciendo referencia tanto a aspectos objetivos como subjetivos de la salud de las personas. También incluye indicadores clave sobre el funcionamiento de los sistemas de asistencia sanitaria y la seguridad en el trabajo. Algunos ejemplos son los datos relativos a la Covid-19, la equidad sanitaria o el listado de servicios prestados por los centros sanitarios. 

• Justicia y asuntos jurídicos:  Identifica conjuntos de datos que permiten reforzar la capacidad de respuesta, la rendición de cuentas y la interoperabilidad de los sistemas judiciales de la UE, cubriendo ámbitos como la aplicación de la justicia, el sistema jurídico o la seguridad pública, es decir, aquella que garantiza la protección de los ciudadanos. Los conjuntos de datos sobre justicia y asuntos jurídicos incluyen documentación de jurisprudencia nacional o internacional, decisiones de tribunales y fiscales generales, así como actos jurídicos y su contenido. 

• Datos lingüísticos: Hace referencia a expresiones escritas u orales que están en la base de la inteligencia artificial, el procesamiento del lenguaje natural y el desarrollo de servicios relacionados. La Comisión ofrece una definición bastante amplia de esta categoría de datos, todos ellos agrupados bajo la denominación de "datos lingüísticos multimodales". Pueden incluir repositorios de colecciones de textos, corpus de lenguas habladas, recursos de audio, o grabaciones de vídeo. 

Para realizar esta selección, los autores del informe llevaron a cabo una investigación documental, así como consultas a administraciones públicas, expertos en datos y empresas privadas mediante una serie de talleres y encuestas. Además de esta evaluación, el equipo del estudio cartografió y analizó el ecosistema normativo en torno a cada categoría, así como las iniciativas políticas relacionadas con su armonización y puesta en común, especialmente en relación con la creación de Espacios Comunes Europeos de Datos. 

Potencial para las PYMEs y las plataformas digitales 

Además de definir estas categorías, el estudio también ofrece una estimación de alto nivel sobre el impacto de las nuevas categorías en las pequeñas y medianas empresas, así como en las grandes plataformas digitales. Una de las conclusiones del estudio es que la relación coste-beneficio de la apertura de datos es similar en todos los nuevos temas, destacando especialmente aquellos relativos a las categorías "Finanzas" y "Gobierno y administración pública".  

Basándose en los conjuntos de datos disponibles públicamente, también se realizó una estimación del grado de madurez actual de los datos pertenecientes a las nuevas categorías, según su cobertura territorial y su grado de apertura (teniendo en cuenta si estaban abiertos en formatos leíbles por máquinas, con metadatos adecuados, etc.). Para maximizar la relación coste-beneficio global, el estudio sugiere seleccionar para cada categoría temática una aproximación distinta: en base a su nivel de madurez, se recomienda indicar un mayor o menor número de criterios obligatorios para su publicación, asegurándose así el evitar solapamientos entre los nuevos temas y con los datos de alto valor ya existentes. 

Puedes leer el estudio completo en este enlace. 

Desde el pasado 24 de septiembre el Reglamento (UE) 2022/868 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2022, relativo a la gobernanza europea de datos (Reglamento de Gobernanza de Datos) resulta de aplicación en toda la Unión Europea. Al tratarse de un Reglamento, sus previsiones son directamente eficaces sin necesidad de una normativa estatal de transposición, como sucede por el contrario en el caso de las directivas. Sin embargo, por lo que se refiere a la aplicación de su regulación a las Administraciones Públicas, el legislador español ha considerado oportuno realizar algunas modificaciones en la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del Sector Público. En concreto:

• Se ha incorporado un régimen sancionador específico en el ámbito de la Administración General del Estado para los supuestos de incumplimiento de sus previsiones por parte de los reutilizadores, tal y como se explicará en detalle más adelante;
• Se han establecido criterios específicos sobre el cálculo de las tasas que pueden cobrar las Administraciones Públicas y entidades del sector público que no tengan carácter industrial o mercantil;
• Y, finalmente, se ha fijado algunas singularidades con relación al procedimiento administrativo para solicitar la reutilización, en particular se establece un plazo máximo de dos meses para notificar la correspondiente resolución –que se podrá ampliar hasta un máximo de treinta días debido a la extensión o complejidad de la solicitud–, transcurrido el cual se entenderá desestimada la petición.

¿Cuál es el ámbito de aplicación de esta nueva regulación?

Al igual que sucede con la Directiva (UE) 2019/1024 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público, este Reglamento se aplica a los datos que se generen con ocasión de la “misión de servicio público” con el fin de facilitar su reutilización. Sin embargo, aquella no contemplaba la reutilización de aquellos datos protegidos por la concurrencia de ciertos bienes jurídicos, como es el caso de la confidencialidad, los secretos comerciales, la propiedad intelectual o, singularmente, la protección de los datos de carácter personal.

Puedes ver un resumen del reglamento en esta infografía.

Precisamente, uno de los principales objetivos del Reglamento consiste en facilitar la reutilización de este tipo de datos en manos de las Administraciones y otras entidades del sector público con fines de investigación, innovación y estadísticos, contemplando unas garantías reforzadas para ello. Se trata, por tanto, de establecer las condiciones jurídicas que permitan el acceso a los datos y su uso posterior sin que, por ello, se vean afectados otros derechos y bienes jurídicos de terceros. En consecuencia, el Reglamento no establece nuevas obligaciones para que los organismos públicos permitan el acceso a la información y su posterior reutilización, competencia que sigue reservada para los Estados miembros. Simplemente se incorporan una serie de mecanismos novedosos que tienen por finalidad hacer compatibles, en la medida de lo posible, el acceso a la información con el respeto a las exigencias de confidencialidad antes aludidas. De hecho, se advierte expresamente que, en caso de conflicto con el Reglamento (UE) 2016/679 relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos (RGPD), en todo caso habrá de prevalecer este último.

Al margen de la regulación referida al sector público, –a la que nos referiremos más adelante–, el Reglamento incorpora previsiones específicas para cierto tipo de servicios que, si bien podrían prestar también las entidades públicas en algún caso, normalmente serán asumidos por sujetos privados. En concreto, se regulan los servicios de intermediación y la cesión altruista de datos, estableciendo un régimen jurídico específico para ambos supuestos. El Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital será el encargado en España de supervisar este proceso

Por lo que se refiere, en concreto, a la incidencia del Reglamento en el sector público, sus previsiones no resultan aplicables a las empresas públicas –esto es, aquellas en las que exista una influencia dominante de un organismo del sector público–, a las actividades de radiodifusión ni, entre otros supuestos, a los centros culturales y de enseñanza. Tampoco a los datos que, aun siendo generados en ejecución de una misión de servicio público, se encuentren protegidos por motivos de seguridad pública, defensa o seguridad nacional.

¿En qué condiciones se puede reutilizar la información?

Con carácter general, las condiciones en que se autorice la reutilización han de preservar la naturaleza protegida de la información. Por esta razón, como regla general, el acceso tendrá lugar a datos anonimizados o, en su caso, agregados, modificados o sometidos a un tratamiento previo que permita cumplir con dicha exigencia. A este respecto, se autoriza a los organismos públicos para que cobren tasas que, entre otros criterios, habrán de calculase en función de los costes necesarios para la anonimización de los datos personales o la adaptación de los sometidos a confidencialidad.

Asimismo, se contempla expresamente que el acceso y la reutilización tengan lugar en un entorno seguro controlado por la propia entidad pública, ya sea un entorno físico o virtual.  De esta manera, se puede realizar una supervisión directa que podría consistir, no sólo en verificar la actividad del reutilizador, sino incluso, en prohibir los resultados de aquellos tratamientos que pongan en peligro los derechos e intereses de terceros cuya integridad debe garantizarse. Precisamente, el coste por el mantenimiento de estos espacios se incluye entre los criterios que se pueden tener en cuenta a la hora de calcular la correspondiente tasa que puede cobrar el organismo público.

Cuando se trate de datos de carácter personal, el Reglamento no añade una nueva base jurídica que legitime su reutilización distinta de las que ya establece la normativa general en dicha materia. Por ello, se insta a los organismos públicos a que, en este tipo de supuestos, presten asistencia a los reutilizadores para ayudarles a obtener el permiso de los interesados. Ahora bien, se trata de una medida de apoyo que en ningún caso puede suponer cargas desproporcionadas para los organismos. A este respecto, la posibilidad de reutilizar datos seudonimizados debe encontrar amparo en algunos de los supuestos que contempla el RGPD. Asimismo, como garantía adicional, la finalidad para la que se pretendan reutilizar los datos habrá de ser compatible con la que inicialmente justificara el tratamiento de los datos por parte de la entidad pública en el ejercicio de su actividad principal, debiendo adoptarse  las garantías adecuadas.

Un ejemplo práctico de gran interés es el relativo a la reutilización de datos de salud con fines de investigación biomédica que ha establecido el legislador español al amparo de lo previsto en este último precepto. En concreto, la disposición adicional 17ª de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal y Garantía de los Derechos Digitales, admite la reutilización de datos seudonimizados en este ámbito cuando se establezcan ciertas garantías específicas, que podrían reforzarse con el uso de los referidos entornos seguros en el caso de que se empleen tecnologías especialmente incisivas, como podría ser la inteligencia artificial. Todo ello sin perjuicio de cumplir, asimismo, con otras obligaciones que deban tenerse en cuenta en función de las condiciones del tratamiento de los datos, singularmente la realización de evaluaciones de impacto.

¿Qué instrumentos se prevén para garantizar la efectividad de su aplicación?

Desde una perspectiva organizativa, los Estados han de garantizar que la información se encuentre fácilmente accesible a través de un punto único. En el caso de España, este punto se encuentra habilitado a través de la plataforma datos.gob.es, si bien pueden existir también otros puntos de acceso para sectores concretos y diferentes niveles territoriales, en cuyo caso deberán estar vinculados. Los reutilizadores podrán dirigirse a dicho punto para formular consultas y solicitudes, que se remitirán a la entidad o al órgano competente para su tramitación y respuesta.

Asimismo, se han de designar y notificar a la Comisión Europea una o varias entidades especializadas que cuenten con los medios técnicos y personales adecuados, que podrían ser algunas de las ya existentes, que desarrollan la función de prestar asistencia a los organismos públicos a la hora de conceder o denegar la reutilización. No obstante, si lo previera la regulación europea o de los Estados, dichos organismos podrían asumir funciones decisorias y no únicamente de mera asistencia. En todo caso, se prevé que sean las Administraciones y, en su caso, las entidades del sector público institucional ‑‑según la terminología del artículo 2 de la Ley 27/2007‑‑ quienes realicen esta designación y la comuniquen al Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, que por su parte se encargará de la correspondiente notificación a nivel europeo.

Finalmente, como se indicaba al principio, se han tipificado como infracciones específicas para el ámbito de la Administración General del Estado algunas conductas de los reutilizadores que se sancionan con multas que van desde los 10.001 a los 100.000 euros. En concreto, se trata de conductas que, de forma deliberada o por negligencia, supongan el incumplimiento de las principales garantías que contempla la normativa europea: en concreto, el incumplimiento de las condiciones de acceso a los datos o a los espacios seguros, la reidentificación o la falta de comunicación de problemas de seguridad.

En definitiva, como señalaba la Estrategia Europea de Datos, si la Unión Europea quiere desempeñar un papel de liderazgo en la economía de los datos resulta imprescindible, entre otras medidas, mejorar las estructuras de gobernanza e incrementar los repositorios de datos de calidad que, con frecuencia, se encuentran afectados por relevantes obstáculos jurídicos. Con el Reglamento de Gobernanza de Datos se ha dado un paso importante a nivel regulatorio, pero ahora resta por comprobar si los organismos públicos son capaces de asumir una posición proactiva para facilitar la puesta en marcha de sus medidas que, en última instancia, implica importantes desafíos en la transformación digital de su gestión documental.

Contenido elaborado por Julián Valero, catedrático de la Universidad de Murcia y Coordinador del Grupo de Investigación “Innovación, Derecho y Tecnología” (iDerTec).

Los contenidos y los puntos de vista reflejados en esta publicación son responsabilidad exclusiva de su autor.

El 8 de septiembre se celebró el webinar  “Geospatial trends 2023:  Opportunities for data.europa.eu”,  organizado por la Data Europa Academy y centrado en las tendencias emergentes en el ámbto geoespacial. En concreto, la conferencia online abordó el concepto de GeoAI (Inteligencia Artificial Geoespacial), que consiste en la aplicación de inteligencia artificial (IA) combinada con datos geoespaciales. 

A continuación, analizaremos cuáles han sido los desarrollos tecnológicos más punteros de 2023 en este ámbito, tomando como base el conocimiento aportado por los expertos participantes en dicho webinar. 

¿Qué es el GeoAI? 

El término GeoAI hace referencia, tal y como define Kyoung-Sook Kim, copresidente del Grupo de Trabajo de GeoAI del Open Geospatial Consortium (OGC), a: “un conjunto de métodos o entidades automatizadas que utilizan datos geoespaciales para percibir, construir (automatizar) y optimizar espacios en los que los humanos, así como todo lo demás, pueden continuar de manera segura y eficiente sus actividades geográficamente referenciadas\". 

El GeoAI nos permite crear enormes oportunidades que hasta el momento no habían sido posibles como: 

• Extraer datos geoespaciales enriquecidos con aprendizaje profundo: Permite automatizar la extracción, la clasificación y la detección de información de datos como imágenes, vídeos, nubes de puntos y texto.
• Realizar análisis predictivos con aprendizaje automático: Habilita la creación de modelos de predicción más precisos, detección de patrones y automatización de algoritmos espaciales.
• Mejorar la calidad, la uniformidad y la precisión de los datos: Simplifica los flujos de generación manual de datos mediante la automatización para mejorar la eficiencia y reducir los costes.
• Acelerar el tiempo de obtención de conocimiento de la situación: Ayuda a responder más rápidamente a las necesidades medioambientales y tomar decisiones más proactivas basadas en datos en tiempo real.
• Incorporar la inteligencia de ubicación en la toma de decisiones: Ofrece nuevas posibilidades en la toma de decisiones basadas en datos del estado actual de la zona que necesitamos gobernar o planificar.   

Aunque esta tecnología ha cobrado protagonismo a lo largo del año 2023, ya se hablaba de ella en el informe sobre tendencias geoespaciales de 2022, donde se indicaba que la incorporación de inteligencia artificial a los datos espaciales supone una gran oportunidad en el mundo de los datos abiertos y en el sector geoespacial. 

 Casos de uso de GeoIA 

El potencial de esta tecnología emergente quedó de manifiesto durante la conferencia Geospatial trends 2023. La sesión fue moderada por Inmaculada Farfan Velasco, quien trabaja como project manager en la Oficina de Publicaciones de la Unión Europea y está involucrada en la iniciativa de datos de la UE.  

Durante el webinar, las empresas del sector GIS Con terra y 52ºNorth compartieron varios ejemplos prácticos para responder a la pregunta ¿Cuáles son las tendencias actuales en materia de datos geoespaciales?  Todos los casos de usos presentados a tal fin tienen algo en común: el uso de GeoAI. 

Los ejemplos presentados por parte de Con terra fueron:

• KINoPro: Un proyecto de investigación que utiliza GeoAI para predecir la actividad de la polilla \"black arches\" y su impacto en los abetos de los bosques alemanes. Se analiza una amplia gama de datos, desde la temperatura hasta la humedad del suelo, para prever la aparición de estas plagas y tomar medidas preventivas.
• Anomalía en la detección de torres de telefonía: Usa una red neuronal para la detección de las causas de las anomalías que se detectan en algunas torres y que puede arrojar una errónea localización en la posición de una llamada, dato crucial en las llamadas de emergencias para localizar la zona afectada.
• Análisis automatizado de áreas de construcción: Pretende detectar áreas de edificaciones destinadas a zonas industriales a partir del uso de datos de OpenData e imágenes satelitales. Para ello realiza dos modelos: uno de los cambios en el territorio y otro que predice si estos cambios se deben al uso de las edificaciones (uso industrial o comercial). 

Por su parte, 52ºNorth presentó los siguientes casos de usos: 

• MariData: Busca reducir las emisiones del transporte marítimo optimizando las operaciones de los barcos de carga. Utiliza GeoAI para calcular rutas óptimas, considerando factores como la posición del barco, los datos ambientales y las regulaciones de tráfico marítimo.
• KI:STE: Aplica tecnologías de inteligencia artificial en ciencias ambientales para obtener valor con un enfoque en la infraestructura y la gestión de datos. El proyecto KI:STE se centra en la interoperabilidad de datos, la ejecución de modelos en entornos diversos y la elaboración de distintos proyectos como son los siguientes:
  • Vida silvestre: conceptos sensibles para la vida silvestre que clasifica las imágenes de Sentinel-2 en áreas (no) protegidas
  • Emisiones biogénicas: métodos no supervisados ​​para estimar las emisiones biogénicas a partir de la observación de la Tierra.
  • Predicción de peligros: flujo de trabajo de mapeo de peligros que incorpora tanto modelos basados ​​en la física como algoritmos de aprendizaje automático basados ​​en fuentes de datos heterogéneas.
  • Extremos hidrometeorológicos: métodos Al para fusionar modelos y reanálisis/observación para la cuantificación de extremos hidrometeorológicos .
  • Variabilidad de las nubes: aprendizaje auto supervisado sobre datos de Meteosat. 

Estos proyectos resaltan la importancia del GeoAI en diversas aplicaciones, desde la predicción de eventos ambientales hasta la optimización de rutas de transporte marítimo. Todos ellos ponen de manifiesto que esta tecnología se presenta como una herramienta crucial para abordar problemas complejos en la comunidad geoespacial. 

 GeoAI no sólo representa una gran oportunidad para el sector espacial, sino que pondrá a prueba la importancia de disponer de datos abiertos que cumplan los principios FAIR. Estos principios (Encontrable, Accessible, Interoperable, Reusable) son fundamentales para los proyectos GeoAI, ya que garantizan un acceso a la información de manera transparente, eficiente y ética. Al adherirse a los principios FAIR, los conjuntos de datos se vuelven más accesibles para los investigadores y desarrolladores, alimentando la colaboración y la mejora constante de los modelos. Además, la transparencia y la capacidad de reutilizar datos abiertos contribuyen a generar confianza en los resultados obtenidos mediante proyectos de GeoAI.   

Referencias  

El  Instituto Canario de Estadística  (ISTAC) ha dado un paso significativo en volumen de datos geográficos gracias a la publicación de un total de  4.002  nuevos conjuntos de datos (3.859 mapas temáticos y 143 cubos estadísticos) en  datos.gob.es , tras su federación en Canarias Datos Abiertos.     

 Este tipo de iniciativas están alineadas con la Estrategia de datos de la Unión Europea que establece las pautas para lograr un  mercado único de datos  que beneficie a las empresas, investigadores y administraciones públicas. La automatización de procesos de publicación mediante estándares comunes es clave para  garantizar la interoperabilidad  y el acceso adecuado a los conjuntos de datos abiertos de las AA.PP.     

La generación de estos conjuntos de datos es la culminación de un trabajo de automatización que ha permitido la ampliación del número de cubos publicados, ya que ahora se presentan combinaciones de granularidad y año desde 2004.  A principios de octubre, el ISTAC añadió a su catálogo más de 500 activos semánticos y más de 2100 cubos estadísticos, tal y como contamos en este post de datos.gob.es. 

 Además, los conjuntos publicados hasta la fecha se han sometido a un proceso de renovación para convertirse en los citados  143 cubos estadísticos.  El incremento de estos conjuntos de datos mejora no solo cuantitivamente el directorio de datos.canarias.es y datos.gob.es, sino que amplía los usos que ofrece gracias al tipo de información añadida.    

Los indicadores de estos cubos se representan sobre la cartografía a través de  mapas de coropletas y en múltiples formatos. Esta automatización permitirá a su vez, no solo publicar otros conjuntos de datos de manera más sencilla en el futuro, sino que también se pueda hacer con más frecuencia.  

Otro de los avances de este trabajo es que los servicios se generan al vuelo desde el servidor de mapas Geoserver, y no a través de una carga en CKAN, como se hacía hasta ahora, lo cual reduce su almacenamiento y agiliza su actualización.     

Cómo acercar los indicadores demográficos a la población   

Los indicadores demográficos son cubos densos en datos que ofrecen una gran cantidad de  información geográfica detallada, incluyendo población total, desagregada por sexo, residencia, edad y otros índices hasta sumar 27 variables diferentes. 

Al haber contenida tanta información en cada cubo, se puede dificultar la representación de los indicadores específicos sobre la cartografía, especialmente si el usuario no está habituado a trabajar con determinados  softwares  GIS (sistema de información geográfica, por sus siglas en inglés  Geographical Information System ). 

Para acercar este contenido a todo tipo de usuarios, el ISTAC ha generado 3.859 nuevos mapas, representando sobre un mapa de coropletas cada uno de los indicadores contenidos en los 143 cubos estadísticos. La publicación de estos nuevos datos cartográficos se presenta así como una forma más eficiente y simplificada de obtener la información ya representada, permitiendo a los usuarios acceder fácilmente a los datos específicos que necesitan. 

Podríamos comparar esta transformación con las flores.  Anteriormente solo se publicaban ramos enteros , con 27 flores por ramo, que había que saber gestionar y manejar para representar las flores que fueran de interés. Ahora, además de seguir publicando los ramos, se han generado nuevos procesos para poder publicar cada flor por separado, automatizando la generación de cada uno de estos conjuntos, que también se actualizarán con mayor frecuencia. 

Esta nueva opción facilita  la utilización de estos mapas de coropletas (como el que vemos en la imagen) por parte de personas sin conocimientos técnicos GIS, ya que se presentan en formatos fácilmente descargables como imagen (.jpg y .png) para un uso profesional, educativo o personal.  

      Mapa de población de 65 o más años (% sobre total) por municipios. Año 2022

Para los usuarios más avanzados, el ISTAC también ha ampliado la oferta de formatos en los que se sirven los cubos de indicadores originales. Los “ramos”, que anteriormente solo mostraban los datos en formato CSV, ahora cuentan con una amplia variedad de distribuciones: KML, GML, GeoPackage, GeoJSON, WFS, WMS. Aprovechando las ventajas que proporciona el uso de los estilos en el formato WMS, se han generado todos los estilos asociados a los indicadores, de manera que, haciendo uso de ellos, se consigue representar el mismo mapa que se descarga en formato imagen. Estos estilos están calculados para cada combinación de indicador-granularidad-año, según el método de cálculo de cuantiles para cinco intervalos. 

Este nuevo enfoque con datos geográficos, tanto simples como complejos, enriquece el catálogo y permite que usuarios sin conocimientos específicos puedan acceder a ellos y reutilizarlos. Además, hay que tener en cuenta que esto abre las puertas a otras publicaciones masivas de datos  basados en otras operaciones estadísticas.  

En definitiva, se trata de un paso importante en el proceso de apertura de datos.   Un proceso que permite mejorar el uso y la compartición de datos,  tanto para el usuario de pie, como para profesionales del sector.  Dada la creciente necesidad de compartir, procesar y comparar datos, se hace indispensable la aplicación de  procesos que faciliten la interoperabilidad y el acceso adecuado a los datos abiertos . En este sentido, el Instituto Canario de Estadística está concentrando esfuerzos para garantizar que sus conjuntos de datos abiertos sean accesibles y estén en los formatos adecuados para su compartición. Todo ello para lograr obtener valor a partir de ellos.