Sector público

Nadie duda ya de la importancia de los datos en la sociedad y la economía actuales. Los datos están presentes hoy en día en prácticamente todos los aspectos de nuestra vida. Es por ello que cada vez más países han ido incorporando a sus políticas normativas específicas referentes a los datos: ya sean sobre datos personales, empresariales o gubernamentales, o bien para regular una serie de cuestiones, como quién puede acceder a ellos, dónde pueden almacenarse, cómo deben protegerse, etc.

Sin embargo, cuando se examinan esas políticas con más detenimiento, se pueden observar diferencias significativas entre ellas, dependiendo de los objetivos principales que establece cada país a la hora de aplicar sus políticas de datos. Así pues, todos los países reconocen el valor social y económico de los datos, pero las políticas que implementan para maximizar ese valor pueden variar ampliamente. Para algunos, los datos son principalmente un activo económico, para otros puede ser un medio de innovación y modernización, y para otros una herramienta para el desarrollo.

Un informe reciente del Centro para la Innovación a través de los Datos compara las políticas generales aplicables en varios países que han sido precisamente seleccionados por las diferencias respecto a su visión de cómo se deben gestionar los datos: China, India, Singapur, el Reino Unido y la Unión Europea. A continuación, haremos un repaso de las características principales de sus políticas de datos, centrándonos principalmente en aquellos aspectos relacionados con el fomento de la innovación a través del uso de los datos.

CHINA

Sus esfuerzos se centran en construir una economía interna de datos sólida para fortalecer la competitividad nacional y mantener el control del gobierno a través de la recopilación y uso de datos. Cuenta con dos agencias desde las que se dirigen las políticas de datos: la administración del ciberespacio (CAC) y la administración nacional de datos (NDA).

Las principales políticas que gobiernan los datos en el país son:

• El plan quinquenal nacional de informatización, publicado a finales de 2021 para incrementar la recopilación de datos en la industria nacional.
• La ley de seguridad de los datos (DSL), efectiva desde septiembre de 2021 y donde se otorga especial protección a todos los datos que se considera puedan tener un impacto en la seguridad nacional.
• La ley de ciberseguridad (CSL), efectiva desde junio de 2017 y a través de la cual se prohíbe el anonimato online y se concede también acceso a los datos por parte del gobierno cuando sea requerido por cuestiones de seguridad.
• La ley de protección de la información personal (PIPL), efectiva desde noviembre de 2021 y que establece la obligatoriedad de mantener los datos en el territorio nacional.

INDIA

Su objetivo principal es utilizar la política de datos para desbloquear un nuevo recurso económico e impulsar la modernización y el desarrollo del país. El Ministerio de Electrónica y Tecnología de la Información (MEIT por sus siglas en inglés) rige y supervisa las políticas de datos en el país, que resumimos a continuación:

• La ley de protección de datos digitales personales del 2023, cuyo objetivo es habilitar el procesamiento de datos personales de forma que se reconozca, tanto el derecho de las personas a proteger sus datos, como la necesidad de procesarlos para fines legítimos.
• La arquitectura de empoderamiento y protección de los datos (DEPA), que se puso en marcha en el 2020 y otorga a los ciudadanos un mayor control sobre sus datos personales al establecer intermediarios entre los usuarios de la información y los proveedores, además de proporcionar consentimiento a las empresas en función de un conjunto de permisos establecido por el usuario.
• El marco de gobernanza de los datos no personales, también aprobado en el 2020 y a través del cual se establece que los beneficios obtenidos a través de los datos deben repercutir también en la comunidad, y no solo en las empresas que recopilan esos datos. También indica que deben compartirse datos de gran valor y aquellos relacionados con el interés público (como por ejemplo los datos de energía, transporte, geoespaciales o sanidad).

SINGAPUR

Pretende utilizar los datos como vehículo para atraer nuevas empresas a operar dentro del país. La Autoridad de Desarrollo de Medios Infocomm (IMDA) es la entidad encargada de gestionar las políticas de datos en este caso, lo que incluye el control de la Comisión de Protección de Datos Personales (PDPC).

Entre la normativa más relevante en este caso podemos encontrar:

• La ley de Protección de Datos Personales (PDPA), actualizada por última vez en el 2021 y que se basa en el consentimiento, pero también establece algunas excepciones por interés legítimo público.
• El marco de confianza para la compartición de datos, publicado en el 2019 y donde se establecen estándares para el intercambio de datos entre empresas (incluyendo plantillas para establecer acuerdos legales de intercambio), aunque con ciertas protecciones para el secreto comercial.
• La obligatoriedad de portabilidad de datos (DPO), que será próximamente incorporada a la PDPA para establecer el derecho a la transmisión de datos personales a otro servicio (siempre que cuente con sede en el país) en un formato estándar que facilite el intercambio.

REINO UNIDO

Quiere impulsar la competitividad económica del país, al mismo tiempo que protege la privacidad de los datos de sus ciudadanos. La Oficina del Comisionado de la Información (ICO) es el organismo encargado de la protección de datos y las pautas para poder compartirlos.

En el caso del Reino Unido el marco legislativo es muy amplio:

• El núcleo de los principios de privacidad, como la portabilidad de datos o las condiciones de acceso a los datos personales, está cubierto por el Reglamento General de Protección de Datos (GDPR) del 2016, la ley de Protección de Datos (DPA) del 2018, la regulación para la Privacidad de las Comunicaciones Electrónicas del 2013 y la propuesta de ley de Protección de Datos e Información Digital todavía bajo debate.
• La ley de Economía Digital, establecida en el 2017 y donde se definen las normas para compartir datos entre administraciones públicas para el desarrollo de los servicios públicos.
• El Código para Compartir Datos, que entró en vigor en Octubre de 2021 y determina buenas prácticas que sirven de guía a las empresas a la hora de compartir datos.
• La Directiva de Servicios de Pago (PSD2), que entró en vigor inicialmente en el 2018 requiriendo a los bancos compartir sus datos en formatos estandarizados para fomentar el desarrollo de nuevos servicios.

UNIÓN EUROPEA

Utiliza un enfoque basado en los derechos humanos para la protección de datos. El objetivo es dar prioridad a la creación de un mercado único que facilite el  flujo libre de datos entre los estados miembro. Los Consejos Europeos de Protección de Datos (EDPB) y de Innovación a través de los Datos son los principales organismos responsables de supervisar la protección de datos en la Unión.

Nuevamente, la normativa aplicable es muy amplia y ha continuado extendiéndose recientemente:

• El Reglamento General de Protección de Datos (GDPR), que se ha convertido en la regulación más completa y descriptiva en el mundo, y que está basada en los principios de legalidad, equidad, transparencia, contención, minimización, exactitud, almacenamiento, integridad, confidencialidad y responsabilidad.
• El programa para la Década Digital, para el fomento de un mercado digital único, interoperable, interconectado y seguro.
• La Declaración de Principios y Derechos Digitales, que amplía los derechos digitales y sobre los datos ya existentes en la norma de protección.
• La Ley de Datos y  el Reglamento de Gobernanza de Datos, que facilitan la accesibilidad a los datos de forma horizontal, es decir entre sectores y dentro de los mismos, siguiendo los principios de la UE. La Ley de Datos Impulsa reglas armonizadas relativas al acceso y uso equitativo de los datos, aclarando quién puede crear valor a partir de ellos y bajo qué condiciones. Por su parte, el Reglamento de Gobernanza de datos regula el intercambio seguro de conjuntos de datos que están bajo el poder de organismos públicos sobre los que concurren derechos de terceros, así como los servicios de intermediación de datos y su cesión altruista para el beneficio de la sociedad.

Las claves para el fomento de la innovación

En general, podríamos concluir que aquellas políticas de datos que adoptan un enfoque más orientado en favor de la innovación se caracterizan por:

1. Protección de datos basada en distintos niveles de riesgo, priorizando la protección de los datos personales más sensibles, como la información médica o financiera, mientras se reduce los costes regulatorios para aquellos menos sensibles.
2. Marcos de compartición para datos personales y no personales, fomentando la compartición de datos por defecto tanto en el sector público como privado y eliminando barreras a la compartición voluntaria de datos.
3. Facilitar el flujo de datos, respaldando una economía digital abierta y competitiva.
4. Políticas de producción de datos proactivas, fomentando el uso de los datos como factor de producción mediante la recopilación de datos en varios sectores y evitando lagunas en la información.

Como hemos visto, las políticas de datos se han convertido en un aspecto estratégico para muchos países, ya que no sólo contribuyen a reforzar sus objetivos y prioridades como nación, sino que además envían señales sobre cuáles son sus prioridades e intereses en el escenario internacional. Lograr un equilibrio adecuado entre la protección de datos y el fomento de la innovación es uno de los desafíos clave. Antes de abordar sus propias políticas, se recomienda a los países invertir tiempo en analizar y comprender los distintos enfoques existentes, incluyendo sus fortalezas y debilidades, para después tomar las medidas específicas más adecuadas a la hora de diseñar sus propias estrategias.

Contenido elaborado por Carlos Iglesias, Open data Researcher y consultor, World Wide Web Foundation. Los contenidos y los puntos de vista reflejados en esta publicación son responsabilidad exclusiva de su autor.

La Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) aprobó a finales de 2023 dos ordenanzas tipo que abordan el progreso en dos áreas clave: la transparencia y el gobierno del dato. Ambos documentos no solo mejorarán la calidad de los procesos, sino que facilitarán el acceso, gestión y la reutilización de los datos. En este post, analizaremos la segunda ordenanza elaborada en el seno de la Red de Entidades por la Transparencia y Participación Ciudadana de la FEMP en su búsqueda de definir modelos de referencia comunes. En concreto, la ordenanza relativa al gobierno del dato.

La utilidad y buen hacer de la Ordenanza Tipo del Gobierno del Dato en la Entidad Local ha sido resaltada por la Asociación Multisectorial de la Información (ASEDIE), quien le otorgó el premio en la categoría ‘Impulsando el conocimiento del dato’ en su 15º Conferencia Internacional ASEDIE.

Bajo esta premisa, el documento aborda todos los elementos relacionados con la obtención, gestión y explotación de los datos para plantearlos como un bien común, es decir, garantizando su apertura, accesibilidad y reutilización. Este es un objetivo relevante para las administraciones locales, ya que gracias a ello pueden mejorar su funcionamiento, los servicios que presta y la toma de decisiones. El gobierno del dato es el marco que guía y garantizar este proceso y esta ordenanza plantea un marco normativo flexible que las diferentes administraciones puedan adaptar según sus necesidades concretas.

¿Qué es el gobierno del dato?

El Gobierno del Dato aborda de forma integral todos los aspectos relacionados con la obtención, gestión y explotación de los datos, así como su apertura y reutilización por toda la sociedad de forma igualitaria. Por tanto, podemos definirlo como una función organizativa responsable de rendir cuentas sobre el uso eficaz, eficiente y aceptable de los datos por parte de la organización, necesaria para acometer la estrategia de negocio. Así lo describen las especificaciones UNE 0077:2023 de Gobierno del Dato y UNE 78:2023 de Gestión del Dato, que recogen procesos estandarizados para guiar a las organizaciones en el establecimiento de mecanismos aprobados y validados que den soporte organizacional a los aspectos relacionados con la apertura y publicación de datos, para su posterior uso por la ciudadanía y otras instituciones.

¿Cómo se desarrolló la Ordenanza de Gobierno del Dato de la FEMP?

Para desarrollar la Ordenanza Tipo de Gobierno del Dato en la Entidad Local, se constituyó en 2022 un grupo de trabajo multidisciplinar que contaba con trabajadores de las AAPP, empresas privadas, representantes del sector infomediario, la Oficina del Dato, universidades, etc. Este equipo planteó dos objetivos principales que marcarían el contenido del documento:

• Elaborar guías para ayuntamientos y otras AAPP donde se defina la estrategia a seguir para poner en marcha un proyecto de datos abiertos.
• Crear un modelo de referencia de conjuntos de datos común a todas las AAPP para facilitar la reutilización de la información.

Teniendo en cuenta estos dos retos, a principios de 2023 el grupo de trabajo de la FEMP empezó a establecer aspectos, estructura, contenidos y plan de trabajo. Durante los meses posteriores, se llevaron a cabo trabajos de redacción, elaboración y consenso de un borrador único.

Además, se organizó un proceso participativo en la plataforma Idea Zaragoza para nutrir el documento con las aportaciones de expertos de todo el país y socios de las FEMP.

El resultado de todo el trabajo se sustentó en la Carta Internacional de Datos Abiertos (Open Data Charter-ODC), las recomendaciones emanadas de la Oficina del Dato del Gobierno de España y la normativa europea y nacional existente sobre esta materia.

Aspectos novedosos y estructura de la Ordenanza de Gobierno del Dato

La Ordenanza Tipo de Gobierno del Dato de la FEMP es acorde al contexto en el que se ha presentado; es decir, reconoce aspectos relevantes del momento actual que estamos viviendo. Alguna de las características a destacar del documento es la premisa de garantizar y potenciar los derechos de las personas tanto físicas como jurídicas y respetar el Reglamento General de Protección de Datos. El reglamento hace especial hincapié en la proporcionalidad de la anonimización para garantizar la privacidad de las personas.

Otro aspecto novedoso de la norma es que aporta la visión de los datos de alto valor definidos por la Comisión Europea desde la perspectiva de la administración local. Además, la Ordenanza Tipo reconoce un régimen único para el acceso y reutilización de la información pública, acorde a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y la Ley 37/2007, sobre reutilización de la información del sector público.

Más allá de garantizar el marco jurídico y normativo, la Ordenanza de la FEMP también aborda los datos asociados a la inteligencia artificial, sinergia tecnológica puntera que cada día ofrece grandes soluciones innovadoras. Para que una inteligencia artificial funcione correctamente, es necesario contar con datos de calidad que ayuden a su entrenamiento. En relación con este punto, la ordenanza define unos requisitos de calidad (Artículo 18) y métricas para su evaluación que se adaptan a cada contexto específico y que abordan cuestiones como la exactitud, portabilidad o confidencialidad, entre otras.  El documento establece garantías para que el uso de los datos se lleve a cabo respetando los derechos de las personas.

Todos estos aspectos novedosos forman parte de la Ordenanza Tipo de Gobierno del Dato para Entidades Locales de la FEMP que se organiza en la siguiente estructura:

1. Disposiciones generales: Este primer apartado presenta el dato como principal activo digital de las Administraciones Públicas como activo estratégico, y del objeto, principios y derecho de la ciudadanía.
2. Planificación, organización e instrumentos para el gobierno del dato: En este punto se define la organización y competencias para el gobierno del dato. Además, se destaca la importancia de mantener un inventario de conjuntos de datos y fuentes de información (Artículo 9).
3. Los datos: Este capítulo reconoce los requisitos de publicación y los estándares de seguridad, la importancia del uso de vocabularios de referencia, y las categorías de conjuntos de datos cuya apertura debe ser priorizada, en concreto, las 80 tipologías referidas por la FEMP como más relevantes.
4. Ciclo de vida: En este apartado se destaca, por un lado, la obtención, apertura, conservación y utilización de los datos; y, por otro, los límites, supresión y destrucción de los datos cuando se precise de la realización de estas actuaciones.  cuando se precise de la realización de estas actuaciones.
5. Acceso, publicación y reutilización: El quinto capítulo aborda cuestiones relativas a la explotación de los datos como es el uso de licencias específicas, los derechos exclusivos, el pago por reutilización o la solicitud previa para acceder a determinados conjuntos de datos
6. Responsabilidad y garantías: El último punto describe el régimen sancionador y el disciplinario, y las responsabilidades civil y penal del reutilizador.

En definitiva, la publicación de la Ordenanza sobre Gobierno del Dato en Entidades Locales dota a las administraciones locales de una regulación flexible y define estructuras administrativas que buscan la mejora de la gestión, la reutilización y el impulso de una sociedad basada en el dato.

Puedes acceder al documento completo aquí: Ordenanza tipo de Gobierno del Dato en la Entidad Local.

A finales de 2023, como recogió datos.gob.es, el ISTAC hizo públicos más de 500 activos semánticos, entre los que se incluían 404 clasificaciones o 100 esquemas de conceptos. 

Todos estos recursos están disponibles en el Catálogo de Datos Abiertos de Canarias, un entorno en el que hay cabida tanto para recursos semánticos como estadísticos y que, por tanto, puede entrañar una dificultad extra para un usuario que busque únicamente activos semánticos. 

Para facilitar la reutilización de estos conjuntos de datos con información tan relevante para la sociedad, el Instituto Canario de Estadística, con la colaboración de la Dirección General de Transformación Digital de los Servicios Públicos del Gobierno de Canarias, publicó el Banco de activos semánticos.  

En este portal, el usuario puede realizar búsquedas de manera más sencilla proporcionando una palabra clave, identificador, nombre del conjunto de datos o institución que lo elabora y mantiene. 

El Banco de activos semánticos del Instituto Canario de Estadística es una aplicación que sirve para explorar los recursos estructurales utilizados por el ISTAC. De esta forma es posible reutilizar los activos semánticos con los que trabaja el ISTAC, ya que hace uso directo de las API de eDatos, la infraestructura que vertebra el instituto de estadística canario. 

El número de recursos a consultar crece enormemente respecto a los datos disponibles en el Catálogo, ya que, por un lado, incluye los DSD (Definiciones de las Estructuras de Datos), con los que se construyen las tablas de datos finales; y, por otro, porque incluye no solo los esquemas y clasificaciones, sino cada uno de los códigos, conceptos y elementos que los componen. 

Esta herramienta es el equivalente de los mencionados Fusion Metadata Registry usados por SDMX, Eurostat o las Naciones Unidas; pero con un enfoque mucho más práctico y accesible sin perder funcionalidades avanzadas. El SDMX es el estándar de compartición de datos y metadatos en el que se basan las organizaciones ya mencionadas. El uso de este estándar en aplicaciones como la del ISTAC permite homogeneizar de manera sencilla todos los recursos asociados a los datos estadísticos que se van a publicar. 

La publicación de datos bajo el estándar SDMX es un proceso más laborioso, ya que obliga a generar no solo los datos, sino también las claves de publicación, pero a la larga permite que se creen plantillas u operaciones estadísticas que permite compararlas con los datos de otro país o región. 

 La aplicación recién lanzada por el ISTAC permite navegar por todos los recursos estructurales del ISTAC, incluyendo las familias de clasificaciones o conceptos, de manera interconectada, por lo que opera como una red. 

Funcionalidades del Banco de activos semánticos 

La principal ventaja de esta nueva herramienta frente a los registros mencionados es la facilidad de uso. La cual, en este caso, se mide directamente por lo poco que cuesta encontrar un recurso específico. 

Gracias a la búsqueda avanzada, se pueden filtrar recursos específicos por ID, nombre, descripción y mantenedor; a los que se agrega la opción de incluir solo los resultados que interesen, discriminando tanto por versión como por si son recomendados por el ISTAC o no. 

Además, está pensado para que sea un gran banco interconectado, de tal manera que, entrando en un concepto, se recomienden clasificaciones, o que en un DSD estén enlazadas todas las representaciones de las dimensiones y atributos. 

Estas características no solo diferencian al Banco de activos semánticos de otras herramientas similares, sino que suponen un paso adelante en materia de interoperabilidad y transparencia al no simplemente ofrecer los recursos semánticos sino también sus relaciones entre ellos. 

El nuevo recurso del ISTAC cumple con lo dispuesto tanto a escala nacional con el Esquema Nacional de Interoperabilidad (artículo 10, activos semánticos), como a escala europea con el Marco Europeo de Interoperabilidad (artículo 3.4, interoperabilidad semántica). Ambos documentos defienden la necesidad y el valor de utilizar recursos comunes para el intercambio de información, máxima que se está implantando de manera transversal en el Gobierno de Canarias.  

Píldora formativa 

Para difundir este nuevo buscador de activos semánticos, el ISTAC ha publicado un breve vídeo explicativo del Banco y sus características, además de aportar pinceladas necesarias sobre SDMX. En este vídeo es posible conocer, de forma sencilla y en apenas unos minutos cómo utilizar y sacar el máximo provecho al nuevo Banco de Activos Semánticos del ISTAC a través de las búsquedas sencillas, complejas y cómo organizar los datos para que respondan a un análisis previo deseado.

En resumen, con el Banco de activos semánticos, el Instituto Canario de Estadística ha dado un paso significativo para facilitar la reutilización de sus activos semánticos. Esta herramienta que agrupa decenas de miles de recursos estructurales permite acceder de manera sencilla a una red interconectada que cumple con los estándares de interoperabilidad a nivel nacional y europeo.  

La Guía de Gobierno Abierto para Empleadas y Empleados Públicos es un manual para orientar al personal de las administraciones públicas de todos los niveles (local, regional y estatal) sobre el concepto y las condiciones necesarias para lograr un “gobierno abierto inclusivo en un entorno digital”. Concretamente, el documento busca que la administración asuma el gobierno abierto como un elemento transversal de la sociedad, fomentando su conexión con los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Se trata de una guía exhaustiva, práctica y bien estructurada, que facilita la comprensión y la implementación de los principios del gobierno abierto, dando a conocer ejemplos y buenas prácticas que impulsen el desarrollo de las competencias necesarias para facilitar la sostenibilidad del gobierno abierto a largo plazo.

¿Qué es el gobierno abierto?

La guía adopta la definición más aceptada de gobierno abierto, basada en tres ejes:

1. Transparencia y acceso a la información (eje visión): Hace referencia al acceso abierto a la información pública para facilitar una mayor rendición de cuentas.
2. Participación ciudadana (eje voz): Ofrece la posibilidad de que la ciudadanía sea escuchada e intervenga para mejorar los procesos de decisión y cocreación en las políticas públicas.
3. Colaboración (eje valor): Se centra en la cooperación dentro de la administración o de manera externa, con la ciudadanía u organizaciones de la sociedad civil, a través de la innovación para generar una mayor coproducción en el diseño y puesta en marcha de los servicios públicos.

Este manual define dichos ejes y los descompone en sus elementos más relevantes para su mejor comprensión y aplicación. Según la guía, los elementos básicos de la administración abierta son:

• Una integridad transversal a toda acción pública.
• Los datos son “la materia prima de gobiernos y administraciones públicas” y, por ese motivo, deben ponerse a disposición de “cualquier actor”, respetando los límites que establece la ley.  El uso de tecnologías de la información y comunicación (digitales) se concibe como un “espacio de expansión de la acción pública”, sin desatender las brechas digitales.
• La ciudadanía se sitúa en el centro de la administración abierta, porque no es solo objeto de la acción pública, sino que también “debe gozar de un papel protagonista en todas las dinámicas de transparencia, participación y colaboración”.
• La sostenibilidad de las iniciativas de la administración.

Adaptación de un visual de la Guía de Gobierno Abierto para Empleadas y Empleados Públicos. Fuente: https://funcionpublica.hacienda.gob.es/Secretaria-de-Estado-de-Funcion-Publica/Actualidad/ultimas-noticias/Noticias/2023/04/2023_04_11.html

Beneficios del Gobierno abierto

Con todo ello, se consiguen una serie de beneficios:

• Más calidad institucional y más legitimidad
• Aumento de la confianza en las instituciones
• Políticas más específicas para atender a la ciudadanía
• Más equidad de acceso a la formulación de políticas
• Más innovación en las actuaciones públicas

¿Cómo puedo utilizar la guía?

La guía es muy útil, ya que, para explicar algunos conceptos, plantea retos para que las propias personas funcionarias puedan reflexionar sobre ellos e incluso ponerlos en marcha. Asimismo, los autores proponen casos que van ofreciendo un panorama del gobierno abierto en el mundo y su evolución, tanto de los conceptos relacionados con éste como de las leyes, normativas, planes relevantes y ámbitos de aplicación (incluidos la Ley 19/2023 de transparencia, la agenda España Digital 2025,  Carta Derechos Digitales y el Reglamento General de Protección de Datos, conocido como RGPD). Como ejemplo, entre los casos que menciona, se incluyen el Plan de Inclusión Social Elkar-EKIN de la de Diputación Foral de Gipuzkoa y Frena La Curva,  una iniciativa puesta en marcha por miembros de la Dirección General de Participa­ción Ciudadana y el LAAAB del Gobierno de Aragón durante el COVID-19.

La guía también incluye un test de autodiagnóstico en rendición de cuentas, fomento de la colaboración, referencias bibliográficas y propuestas de mejora.

Además, ofrece diagramas y resúmenes para explicar y esquematizar cada concepto, así como pautas específicas para ponerlos en práctica. Por ejemplo, se incluye la pregunta ¿dónde están los límites en el acceso a la información pública? Para responderla, la guía cita en qué casos se puede dar acceso a información que haga referencia a la ideología, creencias, afiliación religiosa o sindical de una persona (pág. 26). Con una adaptación a contextos concretos, el manual muy bien podría servir de base para organizar talleres de formación para personas funcionarias por la cantidad de asuntos relevantes que aborda y su organización.

Los autores hacen bien en incluir también advertencias y críticas constructivas a la situación del gobierno abierto en las instituciones. Aunque no hacen señalamientos directos, hablan de:

• Cajas negras: Se critican por ser sistemas cerrados. Se afirma que las cajas negras se deben abrir y transparentar y se debe “incrementar la representación de sectores tradicionalmente excluidos de las decisiones públicas”.
• Lenguaje administrativo: Es un reto para una real transparencia, ya que, según un estudio que menciona la guía, de 760 textos oficiales, un 78% de ellos no eran claros. Entre lo más difícil de entender se encuentran las solicitudes de becas, ayudas y subvenciones, y los trámites vinculados con el empleo.
• La existencia de una falta de transparencia en algunos municipios, según apunta otro estudio mencionado en la guía. El índice de gobierno abierto global, elaborado por World Justice Project, coloca España en el puesto 24, por detrás de países como Estonia (14), Chile (18), Costa Rica (19) o Uruguay (21) y por delante de Italia (28), Grecia (36) o Rumanía (51), entre 102 países. Open Knowledge Foundation ha dejado de actualizar su Global Open Data Index, específicamente sobre datos abiertos.

En resumen, la administración pública se concibe como un paso hacia un Estado abierto, con la incorporación de los valores de lo abierto a todos los poderes del Estado, incluidos los poderes legislativo y judicial, además del gubernamental.

Otras cuestiones adicionales que se podrían tener en cuenta

Para aquellos que quieran seguir el camino hacia un gobierno abierto, existen una serie de cuestiones a tener en cuenta:

• La guía se puede adaptar a diferentes ámbitos y escalas de lo público. Pero la administración pública no es homogénea ni las personas que la componen tienen las mismas responsabilidades, motivaciones, conocimientos o posturas ante el gobierno abierto. En un examen sobre el uso por parte de la ciudadanía de datos abiertos de la administración vasca, se concluía que un obstáculo para la transparencia es la falta de aceptación o colaboración en algunos sectores de la propia administración. Un paso hacia adelante, por tanto, podría ser hacer campañas internas para la difusión de las ventajas para la administración de integrar perspectivas ciudadanas y generar esos espacios para integrar sus aportaciones.
• Aunque el modelo de caja negra está desapareciendo de la administración pública, que está sometida a gran escrutinio, este ha vuelto de la mano de sistemas algorítmicos cerrados y opacos aplicados a la administración de lo público. Hay muchos estudios en la literatura científica –por ejemplo, este— que alertan de que sistemas de caja opaca erróneos pueden estar funcionando en la administración pública sin que nadie se dé cuenta hasta que se generan resultados dañinos. Este es un asunto que necesita revisión.
• Para su adaptación a contextos concretos, habría que poder definir más concretamente qué es la participación, colaboración y cocreación. Como indica la guía, no solo implican la transparencia, sino poner en práctica iniciativas de colaboración o de innovación. Pero además es necesario hacerse una serie de preguntas adicionales ¿qué es una iniciativa de colaboración o innovación?, ¿qué metodologías existen?, ¿cómo se organiza y mide su éxito?
• La guía resalta la necesidad de incluir a la ciudadanía en el gobierno abierto. Cuando se habla de la inclusión y participación, sobre todo se menciona a la sociedad civil organizada y la academia, por ejemplo, en el Foro de Gobierno Abierto. Pero existen posibilidades de mejora para impulsar una participación y colaboración de las personas a título individual, sobre todo, si se trata de personas con poco acceso a la tecnología. La guía menciona brechas digitales de género, territoriales, por razón de edad o discapacidad, pero no las explora. Sin embargo, cuando se ha plataformizado el acceso a muchos servicios, ayudas y asistencia públicas (sobre todo después de la pandemia de COVID-19), dichas brechas digitales afectan a muchas personas, especialmente personas ancianas, de bajos recursos y a mujeres. Dado que una guía generalista no puede abordar todos los asuntos relevantes en detalle, este merecería una guía aparte.

Cada vez más las instituciones públicas acuden a la decisión algorítmica para una toma de decisiones eficaz, rápida e inclusiva. Por ello, resulta también cada vez más relevante la formación de la propia administración en materia de gobierno abierto en un entorno digitalizado, datificado y plataformizado. Esta guía es un gran primer paso para aquellos que quieren aproximarse a la materia.

Contenido elaborado por Miren Gutiérrez, Doctora e investigadora en la Universidad de Deusto, experta en activismo de datos, justicia de datos, alfabetización de datos y desinformación de género. Los contenidos y los puntos de vista reflejados en esta publicación son responsabilidad exclusiva de su autor

El enfoque de la regulación de la Unión Europea ha dado un giro importante desde que en 2003 se impulsara la primera normativa sobre reutilización de la información del sector público. En concreto, como consecuencia de la Estrategia Europea de Datos aprobada en 2020 se está ampliando el enfoque regulatorio al menos desde dos puntos de vista: 

• por una parte, se están impulsando modelos de gobernanza que tengan en cuenta la necesidad de integrar, desde el diseño y por defecto, el respeto a otros derechos e intereses jurídicamente relevantes, como es el caso de la protección de los datos personales, la propiedad intelectual o el secreto comercial, tal y como ha sucedido singularmente a través del Reglamento de Gobernanza de los Datos; 

• por otra parte, ampliando el ámbito subjetivo de las normas para ir más allá del sector público, de manera que también se empiezan a contemplar obligaciones dirigidas específicamente a entidades privadas, tal y como demuestra la aprobación en noviembre de 2023 del Reglamento sobre normas armonizadas para un acceso justo a los datos y su utilización (conocido como Ley de Datos). 

En este nuevo planteamiento adquieren un singular protagonismo los espacios de datos, tanto por lo que se refiere a la importancia de los sectores sobre los que versan (salud, movilidad, medio ambiente, energía…) como, sobre todo, por el destacado papel que están llamados a jugar a la hora de facilitar la puesta a disposición de grandes cantidades de datos, en concreto a la hora de superar los obstáculos técnicos y jurídicos que dificultan su puesta en común. A este respecto, en España ya disponemos de una previsión legal al respecto, que se ha concretado con la creación de una sección específica en la Plataforma de Contratación del Sector Público. 

En la propia Estrategia se contempla la creación de “un espacio común europeo de datos relativos a las administraciones públicas, a fin de mejorar la transparencia y la rendición de cuentas respecto del gasto público y la calidad del gasto, luchar contra la corrupción tanto a nivel nacional como de la UE, y abordar las necesidades en relación con el cumplimiento de las normas, además de apoyar la aplicación efectiva de la legislación de la UE y favorecer aplicaciones innovadoras”. Si bien, al mismo tiempo se reconoce, que “los datos concernientes a la contratación pública se difunden a través de varios sistemas en los Estados miembros, están disponibles en diferentes formatos y no son fáciles de utilizar” concluyendo la necesidad, en muchos casos, de “mejorar la calidad de los datos”. 

¿Por qué un espacio de datos en el ámbito de la contratación pública? 

Dentro de la actividad que llevan a cabo las entidades públicas destaca la contratación pública, cuya relevancia en la economía del conjunto de la UE llega hasta casi el 14% del PIB, por lo que se trata de un polo estratégico para dinamizar una economía más innovadora, competitiva y eficiente. Sin embargo, tal y como se reconoce expresamente en la Comunicación de la Comisión titulada Contratación pública: Un espacio de datos para mejorar el gasto público, impulsar la elaboración de políticas basadas en datos y mejorar el acceso de las pymes a las licitaciones, publicada en marzo de 2023, aunque existe una gran cantidad de datos sobre contratación pública, sin embargo “de momento su utilidad para los contribuyentes, los responsables públicos y los compradores públicos es escasa”. 

La regulación sobre contratación pública aprobada en 2014 incorporó una decidida apuesta por el uso de medios electrónicos en la divulgación de la información relativa a la convocatoria y la adjudicación de los procedimientos, si bien dicha normativa adolece de algunas limitaciones importantes:  

• se refiere únicamente a los contratos que superen unos umbrales mínimos fijados a nivel europeo, lo que limita la medida al 20% de la contratación pública en la UE, de manera que son los propios Estados quienes han de promover medidas de transparencia propias para el resto de los supuestos; 

• no afecta a la fase de ejecución contractual, de manera que no se aplica a cuestiones tan relevantes como el precio finalmente pagado, los plazos de ejecución realmente consumidos o, entre otras cuestiones, los posibles incumplimientos por parte del contratista y, en su caso, las medidas adoptadas por las entidades públicas al respecto; 

• aunque se refiere al uso de medios electrónicos a la hora de cumplir con la obligación de transparencia, sin embargo, no contempla la necesidad de que se articule en base a formatos abiertos que permitan la reutilización automatizada de la información. 

Ciertamente, desde la aprobación de la regulación de 2014 se han producido importantes avances a la hora de facilitar la normalización del proceso de recogida de datos, sobre todo al imponerse la utilización de formularios electrónicos para los umbrales antes indicados desde el 25 de octubre de 2023. Sin embargo, resultaba imprescindible un planteamiento más ambicioso que permitiera “aprovechar plenamente el poder que ofrecen los datos sobre contratación pública”. Para ello, en esta nueva iniciativa se contemplan no sólo medidas dirigidas a incrementar decididamente la cantidad de datos disponibles y su calidad sino, además, la creación de una plataforma a escala de la UE para hacer frente a la dispersión actual, así como la combinación con un conjunto de herramientas basadas en tecnologías avanzadas, singularmente la inteligencia artificial. 

Las ventajas de este planteamiento son evidentes desde diversos puntos de vista:  

• por una parte, podría proporcionase una información más precisa a las entidades públicas a la hora de planificar y adoptar sus decisiones;  

• pero también, por otro lado, se facilitarían las funciones de control y supervisión por parte de las autoridades competentes y, en general, de la sociedad;  

• y, sobre todo, se impulsaría de manera decisiva el acceso efectivo de las empresas y, en particular, de las pymes a la información sobre procedimientos actuales o futuros a los que poder concurrir. 

¿Cuáles son los principales retos que se han de afrontar desde el punto de vista jurídico? 

La Comunicación sobre el espacio de datos europeo de la contratación pública supone una importante iniciativa de gran interés por cuanto esboza el camino a seguir, planteando las ventajas que podría suponer su puesta en marcha, enfatizando las posibilidades que ofrece un planteamiento tan ambicioso y, asimismo, identificando las principales condiciones que lo harían viable. Todo ello desde el análisis de relevantes casos de uso, la identificación de los actores claves en este proceso y el establecimiento de un calendario preciso con un horizonte temporal hasta 2025. 

El impulso de un espacio europeo de datos específico en el ámbito de la contratación pública es, sin duda, una iniciativa que potencialmente podría tener un enorme impacto tanto en la propia actividad contractual de las entidades públicas como, asimismo, por lo que se refiere a las empresas y, en general, a la sociedad. Pero para que esto sea posible también habría que plantearse importantes desafíos desde la perspectiva jurídica: 

En primer lugar, actualmente no se contempla ampliar la obligación de publicación a los contratos que se encuentran por debajo de los umbrales establecidos a nivel europeo, lo que supone que la mayor parte de las licitaciones quedarían fuera del ámbito del espacio. Esta limitación plantea una consecuencia adicional, ya que supone dejar en manos de los Estados miembros el establecimiento adicional de obligaciones de publicidad activa a partir de las cuales proceder a la recogida y, en su caso, integración de los datos, lo que podría suponer una dificultad importante a la hora de asegurar la integración de múltiples y heterogéneas fuentes de datos, en particular desde la perspectiva de la interoperabilidad. A este respecto, la Comisión pretende crear un conjunto armonizado de datos que, en el caso de que fueran de obligado acatamiento por parte de todas las entidades públicas a nivel europeo, permitiría no sólo que los datos se recopilen por medios electrónicos, sino que, además, puedan traducirse a un lenguaje común que facilite su tratamiento automatizado. 

En segundo lugar, aunque la Comunicación inste a los Estados para que se esfuercen “por recopilar datos tanto en la fase previa a la adjudicación como en la fase posterior a esta”, sin embargo, configura como voluntarios los anuncios de finalización de los contratos. Si fueran obligatorios se podría “alcanzar una comprensión mucho más detallada de la totalidad del ciclo de la contratación pública”, además de impulsar la adopción de medidas correctoras ante situaciones jurídicamente discutibles tanto por lo que se refiere a la posición jurídica de las empresas que no resultaron adjudicatarias como, asimismo, de las autoridades encargadas de llevar a cabo funciones de fiscalización. 

Otro de los principales retos para el óptimo funcionamiento del espacio europeo de datos consiste en la fiabilidad de los datos publicados, ya que con frecuencia se pueden deslizar errores a la hora de cumplimentar los formularios o, incluso, dicha tarea puede percibirse como una actividad rutinaria que se realiza en ocasiones sin prestar la debida atención a su ejecución, tal y como viene demostrando la práctica administrativa con relación a los CPV. Aunque es preciso reconocer que en la actualidad existen herramientas avanzadas que podrían ayudar a corregir este tipo de disfunciones, lo cierto es que resulta imprescindible ir más allá de una mera digitalización de los procesos de gestión y apostar decididamente por modelos de tramitación automatizados que estén basados en los datos y no en los documentos, como todavía hoy resulta habitual en muchos ámbitos del sector público. Desde estas premisas se podría avanzar decididamente desde las exigencias de interoperabilidad antes referidas e implementar las herramientas analíticas basadas en tecnologías emergentes a que se refiere la Comunicación. 

La necesaria adaptación de la regulación europea sobre contratación pública 

Dada la relevancia de los objetivos planteados y la enorme dificultad que conllevan los retos anteriormente indicados, parece justificado que una iniciativa tan ambiciosa y con un potencial impacto tan destacado se articule a partir de una sólida base normativa. Resulta imprescindible ir más allá de las recomendaciones, estableciendo claras y precisas obligaciones jurídicas para los Estados miembros y, en general, para las entidades públicas, a la hora de gestionar y difundir la información sobre su actividad contractual, tal y como se ha planteado por ejemplo en el espacio de datos sanitarios. 

En definitiva, casi diez años después de la aprobación del paquete de directivas sobre contratación pública, quizás haya llegado el momento de proceder a su actualización con un planteamiento más ambicioso que, desde las exigencias y posibilidades de la innovación tecnológica, permita poner realmente en valor la ingente cantidad de datos que se generan en este ámbito. Más aún, ¿por qué no configurar los datos de la contratación pública como datos de alto valor al amparo de la regulación sobre datos abiertos y reutilización de la información del sector público? 

Contenido elaborado por Julián Valero, catedrático de la Universidad de Murcia y Coordinador del Grupo de Investigación “Innovación, Derecho y Tecnología” (iDerTec). Los contenidos y los puntos de vista reflejados en esta publicación son responsabilidad exclusiva de su autor.

El concepto de datos de alto valor (High-Value datasets) fue introducido por el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea hace 4 años, en la Directiva (UE) 2019/1024. En ella se definían como una serie de conjuntos de datos con un gran potencial para generar “beneficios para la sociedad, el medio ambiente y la economía”. Por ello, los estados miembro debían impulsar su apertura de manera gratuita, en formatos legibles por máquinas, a través de APIs, en forma de descarga masiva y descritos de forma exhaustiva mediante metadatos.  

De manera inicial, la directiva proponía en su anexo seis categorías temáticas a considerar como de alto valor: datos geoespaciales, observación de la tierra y medioambientales, meteorológicos, estadísticos, registros empresariales y datos sobre redes de transporte. Estas categorías fueron detalladas posteriormente en un reglamento de ejecución publicado en diciembre de 2022. Además, para facilitar su apertura, en junio de 2023 se editó un documento con pautas sobre cómo usar DCAT-AP para su publicación.

Nuevas categorías de datos a considerar de alto valor 

Estas categorías iniciales siempre estuvieron abiertas a su ampliación. En este sentido, la Comisión Europea acaba de publicar el informe “Identification of data themes for the extensions of public sector High-Value Datasets” donde se incluyen siete nuevas categorías que se estudia considerar como datos de alto valor 

• Pérdida climática: Hace referencia a los datos relacionados con los enfoques y acciones necesarios para evitar, minimizar y abordar los daños asociados al cambio climático. Ejemplos de conjuntos de datos de esta categoría son las pérdidas económicas y no económicas derivadas de los fenómenos meteorológicos extremos o los cambios de evolución lenta, como el aumento del nivel del mar o la desertificación. También incluye datos relacionados con los sistemas de alerta temprana ante desastres naturales, la repercusión de las medidas de mitigación o datos de investigación sobre la atribución de fenómenos extremos al cambio climático. 

• Energía: Esta categoría incluye estadísticas completas sobre la producción, transporte, comercio y consumo final de fuentes de energía primarias y secundarias, tanto renovables como no renovables. Algunos ejemplos de conjuntos de datos a considerar son los indicadores de precios y consumo o la información sobre seguridad energética.  

• Finanzas: Se trata de información sobre la situación de las empresas privadas y las administraciones públicas, que puede utilizarse para evaluar el rendimiento empresarial o la sostenibilidad económica, así como para definir estrategias de gasto e inversión. Incluye conjuntos de datos sobre registros de empresas, estados financieros, fusiones y adquisiciones, así como informes financieros anuales. 

• Gobierno y administración pública: Esta temática incluye aquellos datos que los servicios y empresas públicas recopilan para informar y mejorar la acción de gobierno y la administración de una unidad territorial específica, ya sea un estado, una región o un municipio. Incluye datos relativos al gobierno (por ejemplo, actas de reuniones), los ciudadanos (censos o registro en los servicios públicos) y las infraestructuras gubernamentales. Estos datos se reutilizan posteriormente para fundamentar la elaboración de políticas, prestar servicios públicos, optimizar los recursos y la asignación presupuestaria, así como proporcionar información procesable y transparente a ciudadanos y empresas. 

• Salud: Este concepto identifica los conjuntos de datos que cubren el bienestar físico, y mental de la población, haciendo referencia tanto a aspectos objetivos como subjetivos de la salud de las personas. También incluye indicadores clave sobre el funcionamiento de los sistemas de asistencia sanitaria y la seguridad en el trabajo. Algunos ejemplos son los datos relativos a la Covid-19, la equidad sanitaria o el listado de servicios prestados por los centros sanitarios. 

• Justicia y asuntos jurídicos:  Identifica conjuntos de datos que permiten reforzar la capacidad de respuesta, la rendición de cuentas y la interoperabilidad de los sistemas judiciales de la UE, cubriendo ámbitos como la aplicación de la justicia, el sistema jurídico o la seguridad pública, es decir, aquella que garantiza la protección de los ciudadanos. Los conjuntos de datos sobre justicia y asuntos jurídicos incluyen documentación de jurisprudencia nacional o internacional, decisiones de tribunales y fiscales generales, así como actos jurídicos y su contenido. 

• Datos lingüísticos: Hace referencia a expresiones escritas u orales que están en la base de la inteligencia artificial, el procesamiento del lenguaje natural y el desarrollo de servicios relacionados. La Comisión ofrece una definición bastante amplia de esta categoría de datos, todos ellos agrupados bajo la denominación de "datos lingüísticos multimodales". Pueden incluir repositorios de colecciones de textos, corpus de lenguas habladas, recursos de audio, o grabaciones de vídeo. 

Para realizar esta selección, los autores del informe llevaron a cabo una investigación documental, así como consultas a administraciones públicas, expertos en datos y empresas privadas mediante una serie de talleres y encuestas. Además de esta evaluación, el equipo del estudio cartografió y analizó el ecosistema normativo en torno a cada categoría, así como las iniciativas políticas relacionadas con su armonización y puesta en común, especialmente en relación con la creación de Espacios Comunes Europeos de Datos. 

Potencial para las PYMEs y las plataformas digitales 

Además de definir estas categorías, el estudio también ofrece una estimación de alto nivel sobre el impacto de las nuevas categorías en las pequeñas y medianas empresas, así como en las grandes plataformas digitales. Una de las conclusiones del estudio es que la relación coste-beneficio de la apertura de datos es similar en todos los nuevos temas, destacando especialmente aquellos relativos a las categorías "Finanzas" y "Gobierno y administración pública".  

Basándose en los conjuntos de datos disponibles públicamente, también se realizó una estimación del grado de madurez actual de los datos pertenecientes a las nuevas categorías, según su cobertura territorial y su grado de apertura (teniendo en cuenta si estaban abiertos en formatos leíbles por máquinas, con metadatos adecuados, etc.). Para maximizar la relación coste-beneficio global, el estudio sugiere seleccionar para cada categoría temática una aproximación distinta: en base a su nivel de madurez, se recomienda indicar un mayor o menor número de criterios obligatorios para su publicación, asegurándose así el evitar solapamientos entre los nuevos temas y con los datos de alto valor ya existentes. 

Puedes leer el estudio completo en este enlace. 

Navarra ha sido la sede escogida para reunir, por primera vez, a representantes de Oficinas del Dato de las comunidades autónomas en torno la centralidad del dato en la gestión pública. El encuentro, impulsado por la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial (SEDIA) y el Gobierno de Navarra, ha tenido como objetivo poner en común los avances en el mundo de los datos a nivel autonómico, así como la asunción de compromisos para sentar las bases de un futuro digital ligado a los datos y a su poder transformador. 

Foco en el poder transformador del dato 

El consejero de Universidad, Innovación y Transformación Digital del Gobierno de Navarra, Juan Cruz Cigudosa García fue el encargado de la apertura de la jornada haciendo hincapié en la necesidad de fortalecer la respuesta a los desafíos sociales y estimular la innovación y el desarrollo económico a través de los datos, resaltando el ineludible compromiso con la innovación mediante el uso de tecnologías disruptivas como la Inteligencia Artificial, siempre bajo un prisma ético y de respeto a los valores y principios europeos. En esta última línea de acción, se anunció la puesta en marcha de un Comité de Ética para la Oficina del Dato de Navarra. Este comité, enmarcado la Estrategia España Digital y la Estrategia Digital Navarra 2030 , se encuentra alineado con las políticas activas y el liderazgo nacional e internacional de la SEDIA, reflejada en su carta de derechos digitales.  

A continuación, el Chief Data Officer del Gobierno de España, Alberto Palomo, resaltó la estrategia que se había diseñado a nivel europeo en relación con el dato y su gestión soberana. También señaló el poder transformador del dato, un elemento clave en la transformación digital y en la entrada de tecnologías como la inteligencia artificial. Asimismo, informó del reciente comunicado publicado a raíz de la actual Presidencia Española del Consejo de la Unión Europea, que se firmó a inicios del mes de noviembre durante el encuentro Gaia-X Summit bajo el nombre “The Trinity of Trusted Cloud, Data and AI as Gateway to EU´s competitiveness". Este documento constituye una declaración que pone de manifiesto el compromiso de los participantes en dicho encuentro para impulsar los espacios de datos en Europa a través de la autonomía estratégica en la nube, los datos y la inteligencia artificial. En él se acuerda, entre otros puntos, ampliar y mejorar la coordinación en el desarrollo de las iniciativas europeas de nube y datos, propugnando la interoperabilidad como elemento vertebrador y abogando por el desarrollo de una Inteligencia Artificial basada en datos de alta calidad y con una sólida gobernanza. También resalta la necesidad de homogeneizar las fuentes de datos para modelar mejor las relaciones, optimizar los procesos e innovar y crear nuevos modelos de negocio.  

La jornada se desarrolló como un foro de comunicación, en el que, a modo de ejemplo, se pudieran compartir experiencias directas de los participantes, creando así un espacio para la reflexión y el diálogo. La jornada se estructuró a través de tres bloques temáticos, acerca del quién, el cómo y el para qué, siendo contextualizado cada bloque, antes de las presentaciones específicas, por la Oficina del Dato de la SEDIA y aterrizado en la práctica por el Gobierno de Navarra. 

1. El primer bloque temático fue “El ecosistema del dato: quién”. En él se abordaron algunas de las estrategias en torno al dato desde la Generalitat de Cataluña y desde el Gobierno Vasco. 

2. A continuación, se realizaron presentaciones en un segundo bloque titulado “Modelo de gobernanza, ética y cultura: cómo”. Los gobiernos de Aragón, Andalucía, Canarias, Valencia y la Federación Española de Municipios y Provincias hicieron presentaciones de sus casos de éxito en la materia. 

3. En un último bloque titulado “Servicio al ciudadano, innovación y espacios de datos: para qué” se expusieron presentaciones por parte de Andalucía, el Instituto Nacional de Estadística, Castilla-la Mancha y la Secretaría General de Administración Digital, y Red.es, esta última presentando los servicios que desde la plataforma datos.gob.es se ofrece a las comunidades autónomas.  

Siete principios clave para impulsar la economía del dato 

El encuentro culminó con la presentación de siete principios para avanzar en la formulación conjunta de estrategias y políticas relacionadas con el manejo de los datos y el futuro digital. Estos son: 

• Establecer un gobierno efectivo del dato fijando políticas, normas y procedimientos para la gestión, explotación y compartición efectiva de los datos, implementado a su vez controles y evaluaciones para asegurar su cumplimiento. 

• Realizar un tratamiento ético del dato, debiéndose evaluar la licitud y legitimidad de toda práctica alrededor del dato, buscando minimizar cualquier impacto adverso en las personas y la sociedad.  

• Primar la tramitación administrativa confiable centrada en el dato, priorizando la transición del documento al dato, capaz de habilitar y catalizar el uso de tecnologías y herramientas avanzadas de analítica descriptiva, predictiva y prescriptiva (BI, big data, machine learning, deep learning), algoritmos generativos (LLM, GPT) y automatización de procesos (RPA). 

• Despliegue de la compartición soberna del dato por ser un recurso cuyo valor aumenta con su difusión, fijando quién puede acceder a qué datos y en qué condiciones de uso, seguridad y confianza. 

• Favorecer la difusión abierta de la información, impulsando su reutilización efectiva y publicación acorde a los principios FAIR, esto es, asegurar que los datos son encontrables, accesibles, interoperables y reutilizables. 

• Diseñar y analizar políticas públicas basadas en las evidencias, para así tomar decisiones informadas que deriven en servicios eficaces y en innovación pública.  

• Fomento de la cultura del dato, impulsando la creación de nuevos perfiles, puestos y responsabilidades relativos al trabajo con el dato, sin descuidar la formación y transmisión de conocimiento alrededor del dato. 

El éxito de participación, las intervenciones y reflexiones planteadas evidencian el consenso acerca de avanzar en la consecución de una Administración orientada al dato, capaz de sacar partido, mediante el uso de medios tecnológicos innovadores, del potencial del dato, habilitando el diseño, ejecución y evaluación de políticas públicas centradas en el ciudadano, generadoras de una economía orientada al dato, sostenible, inclusiva y generadora de valor social.  

El Foro se constituye así en punto de encuentro y generación de sinergias entre las diferentes administraciones públicas. La interoperabilidad entre los distintos organismos del sector público y entre los distintos niveles de gobierno en la elaboración y el intercambio de información impulsa la cohesión territorial y habilita el aprovechamiento efectivo de las tecnologías disponibles en la búsqueda de satisfacer el bien común. 

Desde el pasado 24 de septiembre el Reglamento (UE) 2022/868 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2022, relativo a la gobernanza europea de datos (Reglamento de Gobernanza de Datos) resulta de aplicación en toda la Unión Europea. Al tratarse de un Reglamento, sus previsiones son directamente eficaces sin necesidad de una normativa estatal de transposición, como sucede por el contrario en el caso de las directivas. Sin embargo, por lo que se refiere a la aplicación de su regulación a las Administraciones Públicas, el legislador español ha considerado oportuno realizar algunas modificaciones en la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del Sector Público. En concreto:

• Se ha incorporado un régimen sancionador específico en el ámbito de la Administración General del Estado para los supuestos de incumplimiento de sus previsiones por parte de los reutilizadores, tal y como se explicará en detalle más adelante;
• Se han establecido criterios específicos sobre el cálculo de las tasas que pueden cobrar las Administraciones Públicas y entidades del sector público que no tengan carácter industrial o mercantil;
• Y, finalmente, se ha fijado algunas singularidades con relación al procedimiento administrativo para solicitar la reutilización, en particular se establece un plazo máximo de dos meses para notificar la correspondiente resolución –que se podrá ampliar hasta un máximo de treinta días debido a la extensión o complejidad de la solicitud–, transcurrido el cual se entenderá desestimada la petición.

¿Cuál es el ámbito de aplicación de esta nueva regulación?

Al igual que sucede con la Directiva (UE) 2019/1024 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público, este Reglamento se aplica a los datos que se generen con ocasión de la “misión de servicio público” con el fin de facilitar su reutilización. Sin embargo, aquella no contemplaba la reutilización de aquellos datos protegidos por la concurrencia de ciertos bienes jurídicos, como es el caso de la confidencialidad, los secretos comerciales, la propiedad intelectual o, singularmente, la protección de los datos de carácter personal.

Puedes ver un resumen del reglamento en esta infografía.

Precisamente, uno de los principales objetivos del Reglamento consiste en facilitar la reutilización de este tipo de datos en manos de las Administraciones y otras entidades del sector público con fines de investigación, innovación y estadísticos, contemplando unas garantías reforzadas para ello. Se trata, por tanto, de establecer las condiciones jurídicas que permitan el acceso a los datos y su uso posterior sin que, por ello, se vean afectados otros derechos y bienes jurídicos de terceros. En consecuencia, el Reglamento no establece nuevas obligaciones para que los organismos públicos permitan el acceso a la información y su posterior reutilización, competencia que sigue reservada para los Estados miembros. Simplemente se incorporan una serie de mecanismos novedosos que tienen por finalidad hacer compatibles, en la medida de lo posible, el acceso a la información con el respeto a las exigencias de confidencialidad antes aludidas. De hecho, se advierte expresamente que, en caso de conflicto con el Reglamento (UE) 2016/679 relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos (RGPD), en todo caso habrá de prevalecer este último.

Al margen de la regulación referida al sector público, –a la que nos referiremos más adelante–, el Reglamento incorpora previsiones específicas para cierto tipo de servicios que, si bien podrían prestar también las entidades públicas en algún caso, normalmente serán asumidos por sujetos privados. En concreto, se regulan los servicios de intermediación y la cesión altruista de datos, estableciendo un régimen jurídico específico para ambos supuestos. El Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital será el encargado en España de supervisar este proceso

Por lo que se refiere, en concreto, a la incidencia del Reglamento en el sector público, sus previsiones no resultan aplicables a las empresas públicas –esto es, aquellas en las que exista una influencia dominante de un organismo del sector público–, a las actividades de radiodifusión ni, entre otros supuestos, a los centros culturales y de enseñanza. Tampoco a los datos que, aun siendo generados en ejecución de una misión de servicio público, se encuentren protegidos por motivos de seguridad pública, defensa o seguridad nacional.

¿En qué condiciones se puede reutilizar la información?

Con carácter general, las condiciones en que se autorice la reutilización han de preservar la naturaleza protegida de la información. Por esta razón, como regla general, el acceso tendrá lugar a datos anonimizados o, en su caso, agregados, modificados o sometidos a un tratamiento previo que permita cumplir con dicha exigencia. A este respecto, se autoriza a los organismos públicos para que cobren tasas que, entre otros criterios, habrán de calculase en función de los costes necesarios para la anonimización de los datos personales o la adaptación de los sometidos a confidencialidad.

Asimismo, se contempla expresamente que el acceso y la reutilización tengan lugar en un entorno seguro controlado por la propia entidad pública, ya sea un entorno físico o virtual.  De esta manera, se puede realizar una supervisión directa que podría consistir, no sólo en verificar la actividad del reutilizador, sino incluso, en prohibir los resultados de aquellos tratamientos que pongan en peligro los derechos e intereses de terceros cuya integridad debe garantizarse. Precisamente, el coste por el mantenimiento de estos espacios se incluye entre los criterios que se pueden tener en cuenta a la hora de calcular la correspondiente tasa que puede cobrar el organismo público.

Cuando se trate de datos de carácter personal, el Reglamento no añade una nueva base jurídica que legitime su reutilización distinta de las que ya establece la normativa general en dicha materia. Por ello, se insta a los organismos públicos a que, en este tipo de supuestos, presten asistencia a los reutilizadores para ayudarles a obtener el permiso de los interesados. Ahora bien, se trata de una medida de apoyo que en ningún caso puede suponer cargas desproporcionadas para los organismos. A este respecto, la posibilidad de reutilizar datos seudonimizados debe encontrar amparo en algunos de los supuestos que contempla el RGPD. Asimismo, como garantía adicional, la finalidad para la que se pretendan reutilizar los datos habrá de ser compatible con la que inicialmente justificara el tratamiento de los datos por parte de la entidad pública en el ejercicio de su actividad principal, debiendo adoptarse  las garantías adecuadas.

Un ejemplo práctico de gran interés es el relativo a la reutilización de datos de salud con fines de investigación biomédica que ha establecido el legislador español al amparo de lo previsto en este último precepto. En concreto, la disposición adicional 17ª de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal y Garantía de los Derechos Digitales, admite la reutilización de datos seudonimizados en este ámbito cuando se establezcan ciertas garantías específicas, que podrían reforzarse con el uso de los referidos entornos seguros en el caso de que se empleen tecnologías especialmente incisivas, como podría ser la inteligencia artificial. Todo ello sin perjuicio de cumplir, asimismo, con otras obligaciones que deban tenerse en cuenta en función de las condiciones del tratamiento de los datos, singularmente la realización de evaluaciones de impacto.

¿Qué instrumentos se prevén para garantizar la efectividad de su aplicación?

Desde una perspectiva organizativa, los Estados han de garantizar que la información se encuentre fácilmente accesible a través de un punto único. En el caso de España, este punto se encuentra habilitado a través de la plataforma datos.gob.es, si bien pueden existir también otros puntos de acceso para sectores concretos y diferentes niveles territoriales, en cuyo caso deberán estar vinculados. Los reutilizadores podrán dirigirse a dicho punto para formular consultas y solicitudes, que se remitirán a la entidad o al órgano competente para su tramitación y respuesta.

Asimismo, se han de designar y notificar a la Comisión Europea una o varias entidades especializadas que cuenten con los medios técnicos y personales adecuados, que podrían ser algunas de las ya existentes, que desarrollan la función de prestar asistencia a los organismos públicos a la hora de conceder o denegar la reutilización. No obstante, si lo previera la regulación europea o de los Estados, dichos organismos podrían asumir funciones decisorias y no únicamente de mera asistencia. En todo caso, se prevé que sean las Administraciones y, en su caso, las entidades del sector público institucional ‑‑según la terminología del artículo 2 de la Ley 27/2007‑‑ quienes realicen esta designación y la comuniquen al Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, que por su parte se encargará de la correspondiente notificación a nivel europeo.

Finalmente, como se indicaba al principio, se han tipificado como infracciones específicas para el ámbito de la Administración General del Estado algunas conductas de los reutilizadores que se sancionan con multas que van desde los 10.001 a los 100.000 euros. En concreto, se trata de conductas que, de forma deliberada o por negligencia, supongan el incumplimiento de las principales garantías que contempla la normativa europea: en concreto, el incumplimiento de las condiciones de acceso a los datos o a los espacios seguros, la reidentificación o la falta de comunicación de problemas de seguridad.

En definitiva, como señalaba la Estrategia Europea de Datos, si la Unión Europea quiere desempeñar un papel de liderazgo en la economía de los datos resulta imprescindible, entre otras medidas, mejorar las estructuras de gobernanza e incrementar los repositorios de datos de calidad que, con frecuencia, se encuentran afectados por relevantes obstáculos jurídicos. Con el Reglamento de Gobernanza de Datos se ha dado un paso importante a nivel regulatorio, pero ahora resta por comprobar si los organismos públicos son capaces de asumir una posición proactiva para facilitar la puesta en marcha de sus medidas que, en última instancia, implica importantes desafíos en la transformación digital de su gestión documental.

Contenido elaborado por Julián Valero, catedrático de la Universidad de Murcia y Coordinador del Grupo de Investigación “Innovación, Derecho y Tecnología” (iDerTec).

Los contenidos y los puntos de vista reflejados en esta publicación son responsabilidad exclusiva de su autor.

El Instituto Canario de Estadística (ISTAC) ha añadido a su catálogo más de 500 activos semánticos y más de 2100 cubos estadísticos. Esta inmensa cantidad de información representa lustros de trabajo del ISTAC en materia de normalización y adaptación a estándares internacionales punteros, que habilitan una mejor compartición de datos y metadatos entre productores y consumidores de información nacionales e internacionales.

El incremento de conjuntos de datos mejora no solo cuantitativamente el directorio de datos.canarias.es y datos.gob.es, sino que amplía los usos que éste ofrece gracias al tipo de información añadida.

Nuevos activos semánticos

Los recursos semánticos, a diferencia de los estadísticos, no presentan datos numéricos cuantificables, como pueden ser datos de desempleo o el PIB, sino que proporcionan homogeneidad y reproducibilidad.

Estos activos suponen un paso adelante en materia de interoperabilidad, según lo dispuesto tanto a escala nacional con el Esquema Nacional de Interoperabilidad (artículo 10, activos semánticos), como a escala europea con el Marco Europeo de Interoperabilidad (artículo 3.4, interoperabilidad semántica). En ambos documentos se expone la necesidad y el valor de utilizar recursos comunes para el intercambio de información, máxima que se está implantando de manera transversal en el Gobierno de Canarias. Estos activos semánticos ya se están usando en los formularios de la sede electrónica y se espera que en el futuro sean los activos semánticos que use todo el Gobierno de Canarias.

Concretamente en esta carga de datos hay 4 tipos de activos semánticos:

• Clasificaciones (404 cargadas): Listados de códigos que se utilizan para representar los conceptos asociados a las variables o categorías que forman parte de los conjuntos de datos normalizados, como por ejemplo la Clasificación Nacional de Actividades Económicas (CNAE), clasificaciones de países como la M49, o clasificaciones de sexo y edad.
• Esquemas de conceptos (100 cargados): Los conceptos son las definiciones de las variables en las que se desagregan los datos y que finalmente se representan con una o varias clasificaciones. Pueden ser transversales como “Edad”, “Lugar de nacimiento” y “Actividad de la empresa” o específicos para cada operación estadística como “Tipo de tareas del hogar” o “Índice de confianza del consumidor”.
• Esquemas de temas (2 cargados): Incorporan listas de temas que pueden corresponder a la clasificación temática de las operaciones estadísticas o al registro de temas INSPIRE.
• Esquemas de organizaciones (4 cargados): Se incluyen esquemas de entidades como unidades organizativas, universidades, agencias mantenedoras o proveedores de datos.

Todos estos tipos de recursos forman parte del estándar internacional SDMX (Statistical Data and Metadata Exchange), que se utiliza para el intercambio de datos y metadatos estadísticos. El estándar SDMX proporciona un formato y estructura común para facilitar la interoperabilidad entre diferentes organizaciones que producen, publican y utilizan datos estadísticos.

Este estándar es promovido por organizaciones como el Banco Central Europeo (BCE), Naciones Unidas, la Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat), el Fondo Monetario Internacional (FMI) o la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

Con la inclusión de estos conjuntos de datos, datos.canarias.es y datos.gob.es entrarían a formar parte de un selecto grupo de organizaciones que también ponen a disposición de la sociedad diversos recursos estructurales para fines estadísticos en los siguientes registros públicos:

• SDMX Global Registry
• Euro SDMX Registry
• United Nations Statistical Division
• UNICEF Indicator Data Warehouse
• IMF SDMX Central

Nuevos recursos estadísticos

Dada la creciente necesidad de compartir, procesar y comparar datos, se hace indispensable la aplicación de estándares internacionales para la publicación e intercambio de datos y metadatos. El ISTAC se encuentra inmerso en un proceso de revisión y actualización de sus publicaciones para adaptarlas al estándar internacional SDMX, empezando por el análisis de la información publicada, pasando por la definición de activos semánticos y recursos estructurales en general, hasta llegar a la publicación de recursos estadísticos como los cubos o tablas de datos.

Como parte de este objetivo y tras años de trabajo armonizando y estandarizando datos, el ISTAC ha cargado en su catálogo 2196 cubos estadísticos que hacen uso de los activos semánticos antes descritos y que se basan en el estándar SDMX.

Esto permite mejorar el uso y compartición de datos tanto para el usuario de a pie como de manera programática gracias al uso estandarizado de recursos semánticos. En definitiva, la incorporación al catálogo de esta relevante información, supone un paso muy importante en la interoperabilidad de los datos y, por tanto, en su reutilización.

Las administraciones públicas (AA.PP.) tienen el deber de publicar sus conjuntos de datos abiertos en formatos reutilizables, tal y como dicta la Directiva Europea 2019/1024 que modifica la Ley 37/2007 de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público. Esta regulación, alineada con la Estrategia de datos de la Unión Europea, determina que las AA.PP. dispongan de catálogos propios de datos abiertos para fomentar el uso y la reutilización de la información pública.

Uno de estos catálogos es el Portal de Datos Abiertos de Canarias que cuenta con más de 7.450 conjuntos de datos abiertos, gratuitos y reutilizables de hasta 15 organizaciones de la comunidad autónoma. La Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Soberanía Alimentaria (CAGPSA) del Gobierno de Canarias forma parte de esta lista. Dentro de su eje de trabajo de Gobierno Abierto, la CAGPSA ha impulsado con decisión la apertura de sus datos.

A través de un proceso de análisis, depuración y normalización de los datos, la CAGPSA ha conseguido publicar más de 20 conjuntos de datos en el portal, garantizando así la calidad en la reutilización de la información por parte de cualquier persona interesada.

Análisis, normalización de los datos y protocolo de apertura de datos para el Gobierno de Canarias

Para lograr este hito en la gestión de los datos, la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Soberanía Alimentaria del Gobierno de Canarias ha llevado a cabo la definición y ejecución de un protocolo de apertura de datos, en el que se incluyen tareas tales como:

• Elaboración de inventario y priorización de fuentes de datos a publicar.
• Análisis, depuración y normalización de conjuntos de datos priorizados.
• Solicitud de carga de conjuntos de datos en el Portal de Datos Abiertos de Canarias.
• Atención a peticiones derivadas de los conjuntos de datos publicados.
• Actualización de conjuntos de datos publicados.

La normalización de los datos ha sido un factor clave para la Consejería, y en este sentido, ha tenido en cuenta activos semánticos internacionales (entre ellos clasificaciones de las Naciones Unidas y sus diversas agencias o Eurostat) y ha aplicado pautas definidas en estándares internacionales, como lo es SDMX o las marcadas por datos.gob.es, para garantizar la calidad de los datos publicados.

La CAGPSA no solo ha volcado esfuerzos en la normalización y publicación de los datos, sino que también ha proporcionado soporte al personal de la Consejería en la gestión y mantenimiento de los mismos, impartiendo sesiones de formación y concienciación. Por otra parte, ha elaborado un manual para la reutilización de los datos donde se contemplan las pautas a tener en cuenta en el momento de valorar qué datos se pueden publicar, basadas en las directivas europeas y estatales relativas a los datos abiertos y reutilización de información del sector público. De este modo, ha dado respuesta a las inquietudes del personal de la Consejería frente a la publicación de datos de carácter personal o comercial.

Como fruto de este trabajo, la Consejería ha colaborado activamente con el Portal de Datos Abiertos de Canarias para la publicación de los conjuntos de datos y para la definición del protocolo de apertura de datos establecido para todo el Gobierno de Canarias.

Compromiso por la calidad y la reutilización de la información

La CAGPSA ha sido especialmente destacada por la publicación del conjunto de datos de Sociedades Agrarias de Transformación (SAT), que se encuentra dentro del top 3 de la Asociación Multisectorial de la Información (ASEDIE) en 2021. Esta iniciativa ha sido valorada por esta Asociación en diversas ocasiones por su enfoque en la calidad de los datos y su gestión.

Su labor en la normalización de los datos y el soporte al personal de la Consejería, así como la colaboración con el portal de datos abiertos y la amplia oferta de conjuntos de datos, sitúan a la CAGPSA como referente en este ámbito en la comunidad autónoma de Canarias.

Desde datos.gob.es, aplaudimos este tipo de ejemplos y destacamos las buenas prácticas sobre apertura de datos por parte de las administraciones públicas. La iniciativa de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Soberanía Alimentaria del Gobierno de Canarias es un paso relevante que nos acerca a las ventajas que los datos abiertos y su reutilización aportan a la ciudadanía. El compromiso de la Consejería por la apertura de datos contribuye al objetivo europeo y nacional de lograr una administración orientada al dato.